IV SA/Wa 1396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] dnia [...] marca 1981 r., znak: [...] o nabyciu z mocy prawa przez J. K. własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o łącznej pow. 0,3722 ha, położonej w [...], woj. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że stosownie do art. 63 ust 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ww. ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj, od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na regulację zawartą w cyt. wyżej art. 63 ust. 2 ustawy uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Możliwość podjęcia przez organ takiego rozstrzygnięcia daje przepis art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister podał, że wbrew podniesionym w zażaleniu zarzutom nie sposób podważyć powyższego stanowiska w świetle wypracowanego poglądu doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K., reprezentowany przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia: 1. art 61 a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 1 i art 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 , art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r. 2. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw polegającym na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji jego niezgodności z art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r oraz art. 6, art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. W ocenie wnioskodawcy odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie oznacza wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadę zakazu dyskryminacji wyrażoną w art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r. Oparta na przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego dającego możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie nadzwyczajnym, decyzji administracyjnej wydanej przez organ władzy publicznej, w sposób rażąco sprzeczny z porządkiem prawnym obowiązującym nie tylko w momencie wniesienia niniejszej skargi, ale przede wszystkim w chwili wydania decyzji AWZ, w istocie rzeczy pozbawia Skarżącego zagwarantowanego mu przez art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r. uprawnienia do dochodzenia naruszonego prawa własności na drodze sądowej. Zaskarżone postanowienie pozbawia Skarżącego również prawa dochodzenia należnego mu wynagrodzenia szkody poniesionej na skutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej, które to prawo jest gwarantowane w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Takie rozstrzygnięcie z tych samych względów pozostaje w sprzeczności z normą gwarancyjną ujętą w art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r., która przewiduje prawo do skutecznego środka odwoławczego przeciwko rozstrzygnięciom wydanym przez organy władzy publicznej. Skarżący wskazał, że rozwiązanie wprowadzone przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, co do zasady skutkuje nierównym traktowaniem pewnej kategorii obywateli, których prawo własności zostało naruszone na skutek wydania decyzji Aktu Własności Ziemi z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa to jest przy spełnieniu materialnej przesłanki nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 kpa - w stosunku do obywateli, których prawo własności zostało naruszone jakąkolwiek inną decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Ci drudzy obywatele, w przeciwieństwie do tych pierwszych, w sytuacji wydania decyzji naruszającej ich interes prawny z rażącym naruszeniem prawa nie są ograniczeni cezurą czasową w zakresie możliwości orzeczenia o nieważności lub niezgodności z prawem decyzji administracyjnej w rażący sposób naruszającej prawo, a przy tym naruszającej ich interes prawny wyrażający się w przysługującym im prawie własności. W konsekwencji stosowania przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw obywatele, których prawo własności zostało naruszone na skutek wydania decyzji AWZ z rażącym naruszeniem prawa od dnia 01.01.1992r., są nie tylko pozbawieni prawa żądania wyeliminowania rażąco niezgodnej z prawem decyzji z obrotu prawnego, ale również są pozbawieni prawa żądania wynagrodzenia szkody powstałej z tytułu wydania decyzji rażąco sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym i naruszającej ich interes prawny. Zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy rygoru z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw skutkuje naruszeniem zasady równości wobec prawa w płaszczyźnie zindywidualizowanej, a zarazem naruszeniem zasady niedyskryminacji obywateli wyrażonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący podkreślił, że w aktach postępowania uwłaszczeniowego brak jest jakichkolwiek danych wskazujących na to, iż kwestionowane decyzje AWZ, zostały kiedykolwiek doręczone zainteresowanym. Do dnia 01.01.1992r. , ani skarżący, ani jego poprzednik prawny nie miał świadomości, iż istnieje potrzeba wdrożenia nadzwyczajnego trybu odwoławczego w celu doprowadzenia do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji AWZ dotyczących przedmiotowej działki. Brak świadomości istnienia potrzeby wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji AWZ wydanych w 1981r. wynikał z zawinionego przez organ prowadzący postępowania braku przepływu informacji o wydanych decyzjach i ich treści. M. K. dopiero w 2009 r., w związku z wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] dotyczącego działek położonych w [...] o nr: [...] oraz [...], [...], [...], powziął wiadomość o wydanych decyzjach AWZ. Co za tym idzie, w świetle treści obowiązującego przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, nie miał już w tym momencie w ogóle możliwości domagania się stwierdzenia nieważności wadliwych trzech decyzji, które pozbawiły go prawa współwłasności części nieruchomości odziedziczonych przez jego ojca S. K.. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania decyzji, której skarżący żąda stwierdzenia nieważności, stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 12 tej ustawy nabycie nieruchomości stwierdzało w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15). Ustawa ta została następnie uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), a rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art. 8 § 2 ustawy nowelizującej odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Jeżeli po wejściu w życie niniejszej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (art. 8 § 4). Wobec tego od dnia wejścia w życie omawianej ustawy tj. od dnia 6 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych. Kolejne zmiany dotyczące uwłaszczeń nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust 2, podlegają umorzeniu (art. 63 ust. 3). Z regulacji tej wynika, że od dnia wejścia życie ustawy z 1991 r., czyli od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości prowadzenia postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych, tj. w trybie wznowienia postępowania, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i w trybie uchylenia lub zmiany decyzji, także wówczas, gdy akty te dotknięte są kwalifikowanymi wadami prawnymi. Jednak dotyczy to tylko aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r., czyli wydanych do dnia 6 kwietnia 1982 r., kiedy to ustawa z 26 października 1971 r. utraciła moc prawną. Jak wspomniano na wstępie, kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana pod rządami ustawy 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, czyli dotyczy jej powyższe wyłączenie. Odnośnie zarzutu niezgodności art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa m.in. z art. 77 i art. 78 Konstytucji należy podnieść, że kwestie te były już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wywodził, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów skarżącego o niezgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu. Stanowisko organów orzekających w niniejszym postępowaniu jest zatem jak najbardziej prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem. Organy orzekające w sprawie prawidłowo również zastosowały art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z tego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że skoro art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłączył możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych to zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Wobec tego zarzuty podniesione w skardze nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Sądu. W przypadku bowiem gdyby organy merytorycznie rozpoznały złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] dnia [...] marca 1981 r., to w świetle podniesionych okoliczności, rażąco naruszyłyby prawo. Sąd działając z urzędu nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.