VI SA/Wa 1531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe oddala skargę w całości Wnioskami z dnia [...] stycznia 2015 r. A. H. zwrócił się do Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie w formie postanowienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] w zakresie jego uprawnień projektowych i wykonawczych, w szczególności, w jakim zakresie może sporządzać projekty architektoniczne i kierować robotami budowlanymi, zważywszy że – jak podał – "organy wskazują ograniczenie do 1000 m3". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, stosując art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówiła wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia podano, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, ponieważ wątpliwości strony związane z tą decyzją nie wynikają z jej treści. Są to bowiem wątpliwości wynikające jedynie ze zmian przepisów prawa, dokonanych na przestrzeni ponad trzydziestu lat, regulujących zagadnienia związane z pełnieniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zatem udzielnie w tym zakresie wyjaśnień stronie w formie postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 kpa sprowadzałoby się w istocie do dokonania wykładni nowych przepisów, co skutkowałoby wydaniem nowego rozstrzygnięcia, a to jest niedopuszczalne, gdyż powołany przepis pozwala tylko na wyjaśnianie treści decyzji, a nie treści przepisów, jakie zostały wprowadzone po jej wydaniu. Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa poinformowała A. H., że zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. W związku z tym, zdaniem Komisji, o zakresie uprawnień zainteresowanego stanowi przede wszystkim treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...], wydanej na podstawie przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz. U. Nr 53, poz. 266 ze zm.), oraz treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], podjętej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). Po doręczeniu w dniu [...] lutego 2015 r. powyższego postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], A. H. uczynił je przedmiotem zażalenia do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wnosząc o jego zmianę i wyjaśnienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł zarzut naruszenia art. 113 § 2 kpa, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że dokonanie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] – co do zasady – prowadziłoby do podjęcia nowego rozstrzygnięcia w sprawie lub uzupełnienia wydanej decyzji w sytuacji, gdy w razie złożenia wniosku o dokonanie wyjaśnienia treści decyzji na podstawie tego przepisu organ, który wydał daną decyzję, ma obowiązek dokonania wykładni, przez co uznać należy, że organ powinien uwzględnić wniosek strony i wyjaśnić przedmiotową decyzję, przy zachowaniu wytycznych co do jej charakteru. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budowlanych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1946), utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że punktem odniesienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 kpa jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości, i treść wniosku strony. Dlatego też, w ramach zastosowania tego przepisu nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wnioskiem o wyjaśnienie. Tymczasem w niniejszej sprawie wątpliwości strony co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] powstały w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Zatem wyjaśnienie treści ww. decyzji sprowadza się w istocie do wyjaśnienia zakresu posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych w świetle przepisów tego rozporządzenia, a to wiąże się z rozstrzygnięciem odrębnej kwestii prawnej. Strona chce bowiem, by organ w drodze wykładni przepisów obowiązujących w dniu [...] grudnia 1981 r. ustalił zakres uprawnień budowlanych w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. W istocie wniosek strony jest więc wnioskiem o dokonanie interpretacji przepisów prawa, stanowiących podstawę nadania przedmiotowych uprawnień budowlanych. Tym samym wniosek strony wykracza poza zakres wyjaśniania treści decyzji, na podstawie której wnioskodawca wykonuje samodzielną funkcję techniczną, a to oznacza, że nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie A. H. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, celem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwzględnieniem kwoty 17 zł, poniesionej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Skarżący zarzucił naruszenie art. 113 § 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyjaśnienie treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] w świetle ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. wiązałoby się z rozstrzygnięciem odrębnej kwestii prawnej, przez co organ wykroczyłby poza zakres przedmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 kpa w sytuacji, gdy wyjaśnienie sprawy uprawnień przyznanych członkom właściwej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nie stanowi naruszenia tego przepisu, o czym świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 183/14. Ponadto, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 15 kpa, bowiem dokonanie interpretacji przedmiotowej kwestii w zwykłej formie pisemnej przez organ I instancji narusza prawo strony w zakresie możliwości złożenia środka zaskarżenia, zważywszy że istnieje rozbieżna praktyka organów administracji właściwych w sprawach uznawania uprawnień budowlanych strony, co tym bardziej uzasadnia, by organ I instancji dokonał interpretacji przedmiotowej kwestii w drodze zaskarżalnego postanowienia, wyjaśniając treść ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji służy zażalenie (§ 3). Powyższy przepis wskazuje, że jeżeli treść decyzji nie jest dostatecznie jasna dla strony, może ona zwrócić się do organu administracji, który tę decyzję wydał, z żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Możliwość zwrócenia się z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji nie jest ograniczona żadnym terminem. Choć w piśmiennictwie prawniczym przyjęto nazywać tę instytucję autentyczną wykładnią decyzji, to jednak trudno uznać, by określenie to było trafne, bowiem organ nie jest uprawniony (w omawianym przypadku) do stosowania przyjętych sposobów wykładni (gramatycznej, logicznej, systematycznej, celowościowej, etc.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa bliżej zakresu wyjaśnienia treści decyzji, pozostawiając je ocenie organu, który wydał decyzję. Skoro jednak wyjaśnienie może dotyczyć tylko treści decyzji, to należy ograniczyć je wyłącznie do samego rozstrzygnięcia, wszak przedmiotem wyjaśnienia nie może być uzasadnienie decyzji. Wyjaśnianie treści decyzji nie może jednak prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani do uzupełnienia poprzedniego, nie może być również oparte na nowych dowodach, bowiem prowadzenie postępowania dowodowego po wydaniu decyzji jest niedopuszczalne. Żądanie strony zgłoszone w trybie art. 113 § 2 kpa nie może także zmierzać do uzyskiwania interpretacji przepisów prawa, wprowadzonych po wydaniu decyzji, a tak w istocie jest w niniejszej sprawie. Powyższy tryb służy bowiem wyjaśnianiu treści decyzji administracyjnej, której osnowa budzi istotne wątpliwości, gdy jest niejednoznaczna i zawiła w stopniu utrudniającym ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia. Istotne przy tym jest, że wątpliwości co do treści decyzji powinny mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje podstawa do dokonania wyjaśnienia treści decyzji, by w wyniku tego jej osnowa stała się czytelna dla strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rzecz w istocie nie sprowadza się do wyjaśnienia treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], jako że decyzja ta obiektywnie nie zawiera niejasności, lecz strona zmierza do uzyskania wykładni przepisów, jakie zostały wprowadzone po jej wydaniu. Strona domaga się więc wyjaśnienia, ale nie samej treści decyzji, tylko wpływu nowych regulacji prawnych na przyznane skarżącemu uprawnienia projektowe i wykonawcze, zważywszy że strona w swym żądaniu wprost podaje, iż "organy wskazują ograniczenie do 1000 m3". Obiektywnie istniejących wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy po wydaniu decyzji zmienił się stan prawny i to on jest dla strony niejasny w kontekście przyznanych mocą tej decyzji uprawnień. Jeżeli więc decyzja nie zawiera żadnych niejasności, a jedynie wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu, strona nie może domagać się usunięcia wątpliwości związanych ze zmianą stanu prawnego w trybie wyjaśniania treści decyzji (art. 113 § 2 kpa). Nieznajomość nowych regulacji prawnych, jakie zostały wprowadzone po wydaniu decyzji, nie może być bowiem uzasadnieniem dla wniosku o wyjaśnienie treści decyzji. Określona w art. 9 kpa zasada informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie oznacza, że organ ten ma obowiązek dokonywania wykładni przepisów na żądanie strony. Jedynie w przypadku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej, organ na wniosek strony zobowiązany jest wyjaśnić jej treść. Natomiast w sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji, bądź w przypadku żądania zmierzającego w istocie do uzyskania w trybie art. 113 § 2 kpa wyjaśnienia nowych przepisów i ich wpływu na treść decyzji, organ obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia, jak to prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie. W takim bowiem przypadku organ nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, lecz dokonuje interpretacji aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Zgłoszony w trybie powyższego przepisu wniosek o dokonanie wyjaśnienia treści decyzji w świetle nowych regulacji prawnych w rzeczy samej zmierza do uzyskania od organu nowego rozstrzygnięcia, względnie udzielenia porady prawnej, do czego organ administracji nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony. Wątpliwości strony co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] powstały w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), o czym świadczy § 1 tego rozporządzenia i treść wniosku skarżącego ("organy wskazują ograniczenie do 1000 m3"). Zatem wyjaśnienie treści ww. decyzji sprowadza się w istocie do wyjaśnienia zakresu posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych w świetle przepisów tego rozporządzenia i ich wpływu na te uprawnienia. Innymi słowy, strona chce, by organ w drodze wykładni przepisów obowiązujących w dniu [...] grudnia 1981 r. ustalił zakres uprawnień budowlanych skarżącego w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. Organ, realizując zatem wniosek strony, miałby dokonywać oceny przepisów prawa i to także tych nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, co w sposób wyraźny wykracza poza zakres unormowania zawartego w art. 113 § 2 kpa. Wniosek strony jest więc wnioskiem o dokonanie jedynie interpretacji przepisów prawa. Orzekające w sprawie organy obu instancji w pełni zasadnie przyjęły, że wniosek skarżącego wykracza poza zakres wyjaśniania treści decyzji, a to oznacza, że nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 kpa. Jednocześnie warto zastrzec, że w tym postępowaniu Sąd ocenia jedynie legalność wydanych w sprawie postanowień, natomiast nie ocenia pism informacyjnych organu. Z kolei powoływany przez stronę skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 183/14 dotyczy zupełnie innej sytuacji, a mianowicie wyjaśnienia treści decyzji wydanej w 1993 r. na podstawie znowelizowanych w 1991 r. przepisów, tj. czy użyte w decyzji sformułowania "1000 m3" dotyczą wszystkich rodzajów budowli wymienionych w jej treści. Tak więc sprawa ta dotyczyła treści decyzji i nie sprowadzała się do interpretacji przepisów prawa, w tym zwłaszcza nieobowiązujących w dacie wydania decyzji. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.