VII SA/Wa 34/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi B. C. i M. T.-C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. C. i M. T.-C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. T. – C. i B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. T. – C. i B. C., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. sp. z o.o. pozwolenia na budowę układu drogowego (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) do obsługi domów jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej w Ł. przy ul. S. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ ustalił, że M. T.-C. i B. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zaś swój interes prawny wywodzą z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ew. [...], położonej przy ul. P. w Ł., co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w Ł.. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny układ drogowy na działce nr ew. [...] jest oddalony od granicy działki nr ew. [...] o 1,5 m. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1367/10 organ wskazał, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki o nr. ew. [...]. Charakter kwestionowanej inwestycji wyklucza uznanie, iż niesie ona ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności nie powoduje ograniczenia w zakresie dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia tej działki dostępu do drogi publicznej oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości. Odnosząc się do zarzutu, iż inwestycja spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowych i zalewanie działki nr ew. [...] oraz sąsiednich działek, organ wskazał, że z projektu wynika, iż odprowadzenie wód opadowych projektuje się powierzchniowo przez przepuszczalną nawierzchnię drogi wewnętrznej oraz przez ukształtowanie nawierzchni na tereny zielone działki inwestora. Ponadto jezdnia ma mieć spadek 0,8% w kierunku ul. S. (projekt zagospodarowania terenu) i spadek 1% w kierunku działki nr ewid. [...] (przekrój poprzeczny 3-3). Różnica zaś w wysokości projektowanego nasypu którego krawędź zewnętrzna oddalona jest 0,5 m od granicy działki skarżących w stosunku do działki skarżących wynosi ok. 15 cm (przekrój poprzeczny 3-3). Jednocześnie organ wyjaśnił, iż projektowany układ drogowy nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W tej sytuacji organ uznał, że M. T. – C. i B. C. nie posiadają interesu prawnego ani też sami go nie wykazali, choć to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 18 grudnia 2014 r. (data stempla urzędu pocztowego) M. T. – C. i B. C., wskazując, że należąca do nich działka o nr. ew. [...] bezpośrednio graniczy z działką [...] i zmiana ukształtowania tereny spowoduje spływ wody na ich nieruchomość i inne położone niżej nieruchomości, co jest niezgodne z art. 34. pkt 3.5, art. 38 pkt. 1 i 2, art. 39 pkt. 1.2 i 3a, art. 40 pkt 1.3, art. 43 pkt 1, art. 88a pkt 3, art. 88f pkt 5, art. 88k pkt 4, art. 88l pkt. 1 i 3, art. 122 pkt 1.8, art. 122 pkt. 2.1 i 2.2 oraz art. 124 pkt 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wskazali także, że w opisie projektu budowlanego podano nieprawdziwe dane dotyczące powierzchni biologicznie czynnej – jezdnia żwirowa. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 56 poz. 461), które weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r., zostało zmienione pojęcie "powierzchni ( biologicznie czynne]" na pojęcie "terenu biologicznie czynnego". Teren biologicznie czynny jest to nawierzchnia ziemna, umożliwiająca naturalna wegetację roślin. Jezdnia żwirowa na podbudowie betonowej nie jest terenem biologicznie czynnym. Droga ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie użytku ekologicznego, który został utworzony ze względu na miejsce rozmnażania i zimowania kilku gatunków żab i ropuch, będących pod ścisłą ochrona gatunkową. Teren przyszłej drogi, jak i całej inwestycji na działce nr [...], jest miejscem zimowania żab i ropuch oraz miejscem występowania smardza stożkowego będącego pod ścisłą ochrona gatunkową. Wskazali, że w związku z realizacją inwestycji na działce nr ew. [...] może dojść do szkody w środowisku. Nie zgodzili się również z interpretacją organu w kwestii, czy droga zlokalizowana na działce nr [...] jest droga publiczną. Stanowić ona będzie drogę komunikacyjną do 12 odrębnych nieruchomości, zlokalizowanych na działce nr [...], a dostęp do niej będzie z drogi wewnętrznej, którą jest ul. S. i ul. W., a które przeszły procedurę zgodną z art. 102 pkt.3 i art. 104 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących, błędnie nie uznano ich za stronę postępowania. Wskazali również, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i usnanie ich za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą, po wszczęciu na wniosek M. T.-C. i B. C., stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę układu drogowego do obsługi domów jednorodzinnych, przy ul. S. na działce nr [...] (dawniej – działka [...]) w Ł.– umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter formalny i nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty), gdyż organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaszły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Przypomnieć w związku z tym należy, że co do zasady przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 kpa wyjątek od powyższej zasady dający możliwość organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji dopuszczalny jest jedynie w sytuacji wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 kpa). Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że M. T.-C. i B. C., na wniosek których wszczęto postępowania nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nie posiadali przymiotu strony w tym postępowaniu, a więc nie mogli skutecznie żądać jego wszczęcia. Sąd nie podziela tego stanowiska i przedstawionej na jego uzasadnienie argumentacji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] na której przewidziano budowę układu drogowego. Nie byli oni stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i z tego faktu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się obszernie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyprowadza twierdzenie co do tożsamości stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego, które powinny być ustalane w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Wobec powyższego istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do stosowania tak zawężającej wykładni tego określenia, jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. NSA w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 176/12 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych "wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki technicznie, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie ustalając, że projektowany układ drogowy (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) oddalone są od granicy działki skarżących o 1,5 m , organ uznał, że inwestycja ta nie niesie za sobą jakichkolwiek ograniczeń zagospodarowania działki nr [...], które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednak, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu po uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę innych podmiotów, jako stron postępowania poza inwestorem nie oznacza przecież, że dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżący zasadnie podnieśli, że projektowany układ drogowy mający zapewnić skomunikowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z usługami (pow. sprzedaży do 300 m²) z drogą publiczną ul. P. może stanowić bezpośrednie zagrożenie zalewania ich nieruchomości wodą spływającą z drogi z uwagi podniesienia o ok 0,5 m terenu pod jej budowę. Ciąg pieszo-jezdny usytuowany został w odległości 1,5 m od granicy ich działki, a to oznacza, że ich prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione także w toku postępowania nadzwyczajnego, nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa zostały już naruszone. Z tych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznał brak interesu skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym, tym samym uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zważywszy na powyżej przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.