II OSK 1010/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 749/15 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w S. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy M., na wniosek P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w S., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1200 kW na działce o nr geodezyjnym [...], w miejscowości O. W dniu [...] marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, natomiast w dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęły tożsame wnioski W. G., H. K., P. S., P. B. i J. K. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U z 2014 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a.") stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka P. Sp. z o.o. Sp.k., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] maja 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi reprezentujący Spółkę P. pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony, w sytuacji gdy nie powołali żadnej normy prawnej, na której mogliby oprzeć swój interes prawny, a nadto naruszenie art. 6 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150; dalej "prawo ochrony środowiska") w zw. z § 8 pkt 10, § 16, § 17, § 50 ust. 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego nr 25, poz. 287) oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z § 8 pkt 10, § 16, § 17, § 50 ust. 2 planu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, podmiotom, które wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. przysługiwał interes prawny, a więc przymiot strony i uprawnienie do złożenie wniosku o zainicjowanie trybu nadzwyczajnego. Podmioty, które złożył wnioski o stwierdzenie nieważności spornej decyzji legitymują się tytułami prawnymi (własność, współwłasność) do nieruchomości, położonych w zasięgu oddziaływania hałasu emitowanego przez elektrownię wiatrową. W opinii Sądu, decyzja z [...] kwietnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska, gdyż nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z jego ustaleniami działka, na której planowana jest inwestycja, leży na terenie upraw polowych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], dla którego w § 50 ustalone zostały zasady zagospodarowania wykluczające możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów w postaci elektrowni wiatrowych. § 50 ust. 2 pkt 1 planu wprowadza ograniczenie polegające na utrzymaniu istniejących terenów upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej oraz adaptację z prawem modernizacji zabudowy zagrodowej rozproszonej oraz w małych koncentracjach. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie wskazało, że tak sformułowane ograniczenie wyklucza lokalizację na tym terenie urządzeń, które nie są związane z obsługą gospodarki rolnej, jak również z adaptacją i modernizacją zabudowy zagrodowej. Planowanej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń związanych z obsługą gospodarki rolnej, czy też adaptacją lub modernizacją zabudowy zagrodowej. Sąd podzielił ocenę organu, iż nawet kwalifikując sporne przedsięwzięcie jako urządzenie infrastruktury technicznej, nadal nie jest dopuszczalna lokalizacja tej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem [...]. Z § 16 planu wynika, iż na obszarze objętym planem ustala się podstawowe zasady wyposażenia terenów pod zabudowę, obejmujące utrzymanie istniejących, rozbudowę lub budowę (doprowadzenie) nowych sieci i urządzeń m.in. elektroenergetycznych. Sąd stwierdził, iż zapis ten dotyczy "terenów pod zabudowę", co wynika ze sposobu jego sformułowania, teren o symbolu 8.RP nie jest "terenem pod zabudowę" lecz "terenem rolnym". Sąd podniósł, że § 18 i § 19 planu, dopuszczają realizację infrastruktury technicznej dla obsługi terenów zabudowy, a takim terenem zabudowy nie jest działka inwestycyjna. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił usytuowanie działki inwestycyjnej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "W.", na którym m.in. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów dysharmonijnych i agresywnych krajobrazowo (§ 8 pkt 10 planu) - co wyklucza lokalizację na tym terenie elektrowni wiatrowej. W ocenie Sądu, decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Ustalenie to obligowało organ do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 20 stycznia 2016 r. zarzucono naruszenie przepisów: a) art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osób posiadających przymiot strony postępowania administracyjnego, podczas gdy Sąd nie podał o jaką normę prawną oparty jest interes prawny, który mają one posiadać. Wyrok nie zawiera też ocen dotyczących tego czy i jaki związek występuje pomiędzy sytuacją prawną tych podmiotów, a normami prawa materialnego, z którego ten interes wywodzą, podczas gdy jest warunkiem koniecznym bycia stroną postępowania administracyjnego; b) art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a) i c )" p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu: - że decyzja organu I instancji nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym, a w zgodzie z tym porządkiem jest za to eliminacja tej decyzji skutkująca zatrzymaniem budowy, która jest już w toku - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych; - z jednej strony, że rażące naruszenie prawa nie może być uznane w wyniku zabiegów interpretacyjnych lecz ma wynikać z jasnych, niedwuznacznych przekroczeń, a z drugiej w tej sprawie uznano, że niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wynikiem przyjętej przez sąd administracyjny i organy administracji wykładni postanowień miejscowego planu i nie ma ona charakteru prima facie; c) art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a)" p.p.s.a. i art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz § 17 i § 50 uchwały nr [...] Rady Gminy M. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że uznano, iż na wnioskowanym terenie wykluczono możliwość lokalizowania elektrowni wiatrowych, podczas gdy miejscowy plan takiego wykluczenia nie zawiera, zabudowa jest możliwa lecz jest ograniczona, musi być związana z obsługą gospodarki rolnej; co więcej dopuszcza się możliwość budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a do takich należą elektrowni wiatrowej zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą. d) art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a)" p.p.s.a. i art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz § 16 i § 50 uchwały Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że sąd meriti uznał, że miejscowy plan przewiduje możliwości wyposażania terenów w infrastrukturę elektroenergetyczną tylko w odniesieniu do terenów pod zabudowę, a sporny obszar w jego ocenie takim terenem nie jest, w sytuacji gdy § 50 miejscowego planu expressis verbis przewiduje i określa warunki zabudowy tego terenu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli również uczestnicy postępowania K. K., W. G. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c)" p.p.s.a. w zw. art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osób posiadających przymiot strony, zauważyć wypada, że w ocenie Sądu I instancji, osobom tym przysługiwał interes prawny, gdyż legitymują się tytułami prawnymi (własność, współwłasność) do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania hałasu emitowanego przez elektrownię wiatrową. Ustalenie, że dane nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji było wystarczające do uznania ich właścicieli (współwłaścicieli) za strony przedmiotowego postępowania. Zarówno Sąd I instancji, jak i SKO, wystarczająco ustosunkowały się do tej kwestii i wyjaśniły, dlaczego – w ich ocenie – wniosek pochodził od osób posiadających przymiot strony. Zarzut ten nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Co do zarzutów naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 ust. 1 "pkt a) i c )" p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 k.p.a., art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a)" p.p.s.a. i art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz § 17 i § 50 uchwały nr [...] Rady Gminy M. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., a także art. 151 i art. 145 § 1 "ust. 1 pkt a)" p.p.s.a. i art. 56 ust. 1 prawa ochrony środowiska oraz § 16 i § 50 uchwały Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uznanie niezgodności inwestycji z miejscowym planem wynikało z jednoznacznego brzmienia przepisów planu. Nie zachodziła tu konieczność dokonywania jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, lecz z samej treści planu wynika, że lokalizacja elektrowni wiatrowych na tym terenie nie jest dopuszczalna, co Kolegium prawidłowo wykazało w podjętej decyzji, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował. Wykazano przy tym wystarczająco, że nie jest to inwestycja związana z obsługą gospodarki rolnej, gdyż przeczy temu jej komercyjny charakter. Trafnie też wskazano, że nawet kwalifikując sporne przedsięwzięcie jako urządzenie infrastruktury technicznej, nadal nie jest dopuszczalna lokalizacja tej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem [...], co należycie uzasadniono w motywach zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć, że już samo usytuowanie działki na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "W.", na którym m.in. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów dysharmonijnych i agresywnych krajobrazowo (§ 8 pkt 10 planu), wyklucza lokalizację na tym terenie elektrowni wiatrowej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestników postępowania wniosku o zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego, zauważyć trzeba, że art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.