I OSK 1974/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 65/14 w sprawie ze skargi P.G. – redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P.G. na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. dziennikarz dziennika "Ł." zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie "o udzielenie informacji poprzez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego odbytych w okresie obecnej kadencji, od 2010 r. do dnia dzisiejszego, które nie były jeszcze udostępnione redakcji". Pismem z dnia 2 września 2013 r. Związek wyjaśnił, że nie widzi możliwości udzielenia informacji, gdyż zawierają one dane osobowe członków tego organu oraz wezwał wnioskodawcę do wskazania, które konkretnie dokumenty leżą w zainteresowaniu dziennikarza. W odpowiedzi na to pismo redaktor naczelny dziennika "Ł." – P.G. – w piśmie z dnia 12 września 2013 r. wskazał, że wniosek został jasno sformułowany i nie wymaga doprecyzowania, dlatego wobec braku odpowiedzi żąda on sporządzenia odmowy w formie przewidzianej w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. W piśmie z dnia 20 września 2013 r., skierowanym do P.G., Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w Lublinie wyjaśnił, że pismo z dnia 2 września 2013 r. nie jest odmową udzielenia informacji, gdyż w sprawie ma zastosowanie art. 3a Prawa prasowego; ponadto wskazał, że stroną postępowania jest S.P., który złożył wniosek, a nie P.G., dlatego organ nie może poinformować go w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym, redaktor naczelny dziennika "Ł." – P.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w Lublinie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Lu 65/14 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do załatwienia wniosku P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." z dnia 27 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie na rzecz P.G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że wniosek z dnia 27 sierpnia 2013 r. skierowany do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, wobec czego stwierdził, że stosownie do art. 3a u.d.i.p. podlegał on rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w tej ustawie, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Oznaczało to zdaniem Sądu, że brak odpowiedzi na ten wniosek nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi dziennika "Ł." przysługiwała skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu ZO PZŁ pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 27 sierpnia 2013 r., albowiem pomimo upływu ośmiu miesięcy od dnia otrzymania tego wniosku dotychczas nie załatwił go sposób odpowiadający pawu. Wprawdzie ZO PZŁ w piśmie z dnia 2 września 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie mu protokołów z posiedzeń i uchwał tego organu nie jest możliwe, gdyż zawierają one dane osobowe osób fizycznych, a ponadto brak sprecyzowania wniosku uniemożliwia jego rozpoznanie, to treść tego pisma pozostaje bez wpływu na stwierdzoną bezczynność. Zdaniem WSA w Lublinie wynikało to z dwóch okoliczności. Po pierwsze, o ile ZO PZŁ miał wątpliwości co do zakresu żądania wnioskodawcy, to winien zażądać wyjaśnienia tej kwestii, czego bezspornie nie uczynił. Po drugie, jakkolwiek zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (jak też osoby fizycznej, która rezygnuje z przysługującego jej prawa). Jeżeli zaś żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to ZO PZŁ był w takiej sytuacji zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego także nie uczynił. Zatem skoro protokoły z posiedzeń ZO PZŁ oraz uchwały tego organu – jak już wyżej wykazano – stanowią informację publiczną, to zdaniem Sądu winny one zostać udostępnione wnioskodawcy w 14 dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (względnie, w wyjątkowych okolicznościach, w innym terminie nieprzekraczającym 2 miesięcy – art. 13 ust. 2), ewentualnie w tym terminie ZO PZŁ winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia (w całości bądź w części). Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał skargę P.G. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do załatwienia wniosku P.G. z dnia 27 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy PZŁ w Lublinie. Postawiono w niej dwa zarzuty. Po pierwsze zarzut nieważności postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej i procesowej podmiotu skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ani redakcja ani redaktor naczelny nie uzyskuje zdolności procesowej. Po drugie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na brakach w uzasadnieniu uniemożliwiających kontrolę kasacyjną wyroku, a w szczególności brak prawidłowych ustaleń faktycznych, sprzeczności orzeczenia z uzasadnieniem oraz braku odniesienia się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania "o udostępnienie jakich uchwał wnosi". Zarazem wniosek z dnia 27 sierpnia 2013 r. nie został złożony przez P.G. a przez S.P.. Sąd nie wypowiedział się wreszcie co do braku legitymacji procesowej P.G., skoro to nie on był podmiotem, który wniósł żądanie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. Należy bowiem spostrzec, że jakkolwiek istotnie wniosek o informację wniósł S.P., to P.G. pismem z dnia 12 września 2013 r. potwierdził, iż jest to wniosek złożony w imieniu redakcji, której jest redaktorem naczelnym. Zarazem sam S.P. wskazał w swoim wniosku, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego, jak również zaznaczył, że przedmiotem wniosku są informacje nie udostępnione redakcji. Z tego względu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w realizacji wniosku redakcji dziennika "Ł." wniesionego przez S.P. mógł sformułować P.G. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., I OSK 825/14). Trafny okazał się zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), który na mocy art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. został poszerzony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o uzasadnienie, że skarżący P.G., podobnie jak S.P. – mają dostęp do żądanej informacji w odrębnym trybie niż określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p"), a do czego nie odniósł się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta jest tym czasem kluczowa, gdyż określenie w uzasadnieniu wyroku, czy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego miał obowiązek stosowania przy załatwianiu wniosku z dnia 27 sierpnia 2013 r. trybu informacji publicznej determinowało to, czy można mu było zarzucić bezczynność w sprawie. Powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji nie jest konieczne. Pozwala to Sądowi zastosować art. 188 p.p.s.a i merytorycznie rozpoznać wniesioną skargę. Godzi się w tym kontekście wskazać na wstępie, że do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. zobowiązania Zarządu do załatwienia wniosku i stwierdzenia, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w u.d.i.p. Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie. Wypada zauważyć, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Należy spostrzec, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego – objęte wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p. oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek, na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podczas rozprawy. W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym skarżonego wyroku. Podobnie nie było prawidłowe zastosowanie przez niego art. 149 § 1 p.p.s.a. i orzekanie o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ nie mógł dopuścić się jej niebędąc zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu w całości jako niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i oddalił skargę. Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej), zarazem zaś Sąd spostrzega, iż w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekuje na rozpoznanie blisko kilkadziesiąt skarg kasacyjnych związanych z korzystaniem z tego prawa przez skarżącego, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ustalając ich wysokość Sąd, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie Związek, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.