I OSK 1223/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1040/14 w sprawie ze skargi O. Z. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od O. Z. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., II SA/Wa 1040/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia za rok akademicki 2013/2014. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że powyższa decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydana na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a więc również art. 139 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Powyższy zakaz nie jest bezwzględny. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego, który odstępuje od zakazu reformationis in peius, jest wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W wyroku z 21 listopada 2006 r. I OSK 69/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które zapewnia jednostce prawo do obrony na drodze prawnej, czyli na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa, oraz przyznaje jednostce prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z konstytucyjnego prawa do obrony wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji". Odstępując od zakazu reformationis in peius organ wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest zatem wykazać, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 kpa. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy pogorszyła sytuację prawną skarżącej. W decyzji poprzedzającej z [...] grudnia 2013 r. organ stwierdził, iż wniosek o przyznanie O. Z. stypendium Ministra uzyskał za osiągnięcia 55,761 pkt (162,00 pkt przed przeliczeniem). Po zaokrągleniu liczby punktów za osiągnięcia w dół do pełnej jedności oraz po uwzględnieniu dodatkowych 5,00 pkt za 1 pozycję na liście wniosków z danej dziedziny uszeregowanej według średniej ocen (za średnią 5,30) wniosek został zatem sklasyfikowany na 86 pozycji, uzyskując 60,00 pkt. W decyzji z [...] marca 2014 r., powołując się na ponowną ocenę wniosku dokonaną przez Zespół organ stwierdził natomiast, że wniosek o przyznanie O. Z. stypendium Ministra uzyskał za osiągnięcia 47,155 pkt (137,00 pkt przed przeliczeniem). Po zaokrągleniu liczby punktów za osiągnięcia w dół do pełnej jedności oraz po uwzględnieniu dodatkowych 5,00 pkt za 1 pozycję na liście wniosków z danej dziedziny uszeregowanej według średniej ocen (za średnią 5,30) wniosek doktorantki uzyskał 52,00 pkt, a tym samym ostateczna liczba punktów, w stosunku do pierwotnej oceny wniosku zawartej w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. uległa zmniejszeniu o 8,00 pkt. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ograniczył się w decyzji jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że pogorszenie oceny w toku postępowania drugoinstancyjnego nie narusza zakazu reformationis in peius, ponieważ pozostawienie błędnej kwalifikacji osiągnięć, niezgodnej ze stanem faktycznym i procedurą, mogłoby spowodować zarzut niejednolitej oceny wniosków. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ oparł się w swoim rozstrzygnięciu wyłącznie na ponownej ocenie wniosku dokonanej przez Zespół. W uzasadnieniu tej decyzji organ w żaden sposób nie wykazał natomiast, że zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2013 r. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. To obowiązkiem Ministra było zatem wykazanie, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zaistniały przesłanki z art. 139 kpa, które uzasadniały mniej korzystną ocenę wniosku skarżącej, w stosunku do pierwotnej oceny zawartej w decyzji z [...] grudnia 2013 r. Zatem Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się obrazy art. 139 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Orzekając na niekorzyść skarżącej nie wykazał bowiem, że decyzja z [...] grudnia 2013 r. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co uzasadnia odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy naruszył zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, mimo iż decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, co do określenia w niej sytuacji prawnej skarżącej, jest tożsama z decyzją organu I instancji; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz w zw. z art. 139 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów odstąpienia od zakazu reformationis in peius, skoro nie doszło do naruszenia tej zasady przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja pogorszyła sytuację prawną skarżącej. Zarówno w rozstrzygnięciu decyzji z [...] grudnia 2013 r., jak i w decyzji z [...] marca 2014 r. Minister odmówił przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2013/2014. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przez "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" - w rozumieniu art. 139 kpa - należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Ustawodawca jednak nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej będzie każde rozstrzygnięcie, które w sposób obiektywny pogarsza sytuację prawną odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza tę sytuację strony odwołującej się, tj. tę, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy bezsprzecznie stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie pogarsza w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej. Bezspornym jest, że decyzja wydana w II instancji nie jest bardziej niekorzystna od decyzji wydanej w I instancji. Obie te decyzje odmawiają skarżącej przyznania stypendium, nie są one natomiast decyzjami w sprawie przyznania określonej liczby punktów. Tym samym organ nie musiał badać, czy zaszły przesłanki odstąpienia od zasady wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się wyrażonej w art. 139 kpa oraz szczegółowo wyjaśniać tę kwestię w uzasadnieniu decyzji. Podczas ponownego rozpatrywania wniosku dostrzeżono błędną kwalifikację w zakresie dzieł artystycznych i projektów artystycznych, co było niezgodne z przyjętymi przez Zespół wytycznymi dotyczącymi sposobu oceny wniosków. Przy ponownej ocenie Zespół dokonał korekty w tym zakresie, co spowodowało obniżenie punktacji za osiągnięcia przedstawione we wniosku. Należy też zauważyć, że gdyby do liczby punktów przyznanych w II instancji dodać liczbę punktów odjętych to i tak skarżąca nie uzyskałaby sumy punktów wymaganych do przyznania stypendium. Pozostawienie błędnej kwalifikacji osiągnięć, niezgodnej ze stanem faktycznym i procedurą, mogłoby spowodować zarzut niejednolitej oceny wniosków. W innych ocenionych przez Zespół wnioskach były dzieła i projekty o dużo wyższym - w porównaniu z wnioskiem skarżącej - zasięgu, co znalazło odzwierciedlenie w dokonanej przezeń ocenie. Prawidłowość działania organu w tym zakresie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, w niemalże w analogicznym stanie faktycznym, w wyroku z 27 listopada 2014 r., II SA/Wa 1052/14, stwierdzając że "po ponownej ocenie wniosku Zespół przyznał dodatkowe punkty za projekt pt. "[...]", jednak obniżył punktację za wystąpienia na konferencji naukowej i wyjaśnił, że poprzednio mylnie uznał wszystkie 4 prezentacje za samodzielne wystąpienia (...). Pogorszenie oceny w jednej kategorii osiągnięć w toku postępowania w drugiej instancji nie narusza zakazu reformationis in peius, ponieważ pozostawienie błędnej kwalifikacji osiągnięć, niezgodnej ze stanem faktycznym i procedurą, mogłoby spowodować zarzut niejednolitej oceny wniosków". Utrwalenie stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku może mieć znaczące konsekwencje dla procedury przyznawania stypendium. Oznaczałoby ono, że Minister, podejmując decyzję w sprawie przyznania stypendium w II instancji, nie mógłby dokonywać żadnych korekt, które powodowałyby obniżenie punktacji, nawet w przypadku gdy ocena wniosku w I instancji była niezgodna z przyjętymi wytycznymi lub pojawiły się w niej inne omyłki. Orzekając w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia jej całokształtu oraz do ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w nim zarzutów i argumentów. Ocena punktowa wniosku w II instancji może się zatem różnić od wcześniej dokonanej, a więc może być również niższa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 139 kpa jest trafny. Na wstępie należy zaznaczyć, że obowiązkiem organu odwoławczego (w tym także prowadzącego postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Warunkiem koniecznym dopełnienia tego obowiązku jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Mówiąc w skrócie, chodzi oto, aby przyjęty w sprawie stan faktyczny odpowiadał rzeczywistości. W tym celu organ odwoławczy został wyposażony w możliwość przeprowadzenia uzupełniającego (dodatkowego) postępowania dowodowego (art. 136 kpa), a także w uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa). Wziąwszy jednak pod uwagę fakt, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się odpowiednio (art. 127 § 3 kpa) należy dojść do wniosku, że w tym postępowaniu art. 138 § 2 kpa nie ma zastosowania. Po pierwsze dlatego, że przekazywanie sobie samemu sprawy do ponownego rozpoznania niweczyłoby charakter szczególnej instytucji procesowej (będącej odstępstwem od pionowego toku instancji), jaką jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Po wtóre zaś, tego rodzaju wykładnia musiałaby w konsekwencji prowadzić do sytuacji, gdy ta sama sprawa administracyjna, byłaby czterokrotnie rozpoznawana przez ten sam organ administracyjny, co już z samego założenia niweczyłoby prawo strony do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie. Z tego względu należy uznać za zasadny wniosek, że organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy w takim samym zakresie, jak w sytuacji, kiedy prowadzi postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie stosowanego odpowiednio art. 136 kpa. Zatem, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, rozpoznając wniosek O. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, był uprawniony do weryfikacji stanu faktycznego sprawy przyjętego w decyzji z [...] grudnia 2013 r. Ustalenie w tym trybie stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony, niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139 kpa, ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy. Powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy (rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. W konkluzji zatem uznać należy, że "pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 kpa) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 kpa, ponieważ rozpoznając sprawę skarżącej po raz drugi Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a więc wydał decyzję taką samą jak zaskarżona. Tym samym sytuacja prawna skarżącej nie uległa zmianie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji w szczególności powinien zbadać, czy ustalenie nowego stanu faktycznego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie wyjaśniające. Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, jak i fakt, że naruszenie prawa będące podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie jest zawinione przez skarżącą O. Z., Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.