VIII SA/Wa 155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na akt Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. G. na akt Wójta Gminy G. znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania. Ww. rozstrzygniecie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] A. G. został ustanowiony kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu S. C. w celu reprezentowania go jako dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wójta Gminy G. w sprawie o należności alimentacyjne. Wskazane orzeczenie nie określiło wynagrodzenia, które winien wypłacić organ właściwy. W dniu [...] grudnia 2014 r. A. G. (dalej: "skarżący") złożył do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt", "organ") następujące dokumenty: sprawozdanie kuratora wraz z wnioskami o przyznanie wynagrodzenia i zwrot kosztów, notatkę z rozmowy z H. C., rachunek kuratora oraz dane dla celów podatkowych. Z przedstawionego rachunku wynikało, iż skarżący wnosi o wypłatę wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora w kwocie [...]zł oraz zwrot kosztów związanych z pełnieniem obowiązków kuratora w kwocie [...] zł. Jednocześnie w złożonym sprawozdaniu skarżący określił, jakie czynności podjął w celu ustalenia miejsca pobytu S. C. (zwany także: "uprawniony"). W odpowiedzi na ww. wniosek Wójt pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował skarżącego, że nie znajduje podstawy prawnej do wypłaty żądanego wynagrodzenia i zwrotu kosztów. W uzasadnieniu negatywnego dla kuratora rozstrzygnięcia Wójt wskazał, iż jako organ właściwy dla wierzyciela, po zakończeniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu zwrot przez dłużnika alimentacyjnego należności wypłaconych osobom uprawnionym. W toku postepowania komornik sądowy prowadzący egzekucję alimentów ustalił, iż miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego jest nieznane, potwierdził tę informację również Komisariat Policji w R.. W związku z powyższym Wójt wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego w R. o ustalenie kuratora dla nieobecnego S. C. na postawie art. 34 ustawy z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w celu reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym. Jako kandydata na kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu wskazał pracownika organu, który pełniłby powierzoną funkcję nieodpłatnie - osoba ta jest już kuratorem innych dłużników alimentacyjnych nieznanych z miejsca pobytu. Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] ustanowił kuratorem skarżącego. Wójt ocenił, iż działania prowadzone przez skarżącego w postaci złożenia odwołania od decyzji orzekającej zwrot wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego były bezzasadne. Powyższe potwierdziła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Ostatecznie stwierdził, że ani wysokość wynagrodzenia przedstawiciela, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. W przepisach k.p.a. występuje luka prawna, która do dnia dzisiejszego nie została wypełniona przez ustawodawcę, stąd brak jest podstaw do procedowania w sprawie. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący podał, iż przedmiotowy akt administracji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konkretnie: art. 262 § 2 w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym niezastosowanie skutkujące nieprzyznaniem i niewliczeniem w koszty postępowania administracyjnego wynagrodzenia i zwrotu kosztów wynikających ze sprawowania funkcji kuratora. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz stanowisko orzecznictwa w zakresie wypłaty wynagrodzenia kuratorom występującym w postępowaniach administracyjnych. W odpowiedzi na ww. wezwanie Wójt pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko, iż brak jest podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku kuratora o wypłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów. Skargę do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie aktu Wójta z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającego przyznania kuratorowi wynagrodzenia oraz rozważenie możliwości uznania uprawnienia skarżącego do ubiegania się o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora i zwrot kosztów. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 262 § 2 w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnił ww. zarzuty oraz swoje stanowisko w sprawie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei z art. 146 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, który Sąd w niniejszym składzie w całości akceptuje, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa. Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony organ administracji powinien traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia warunkujące dopuszczalność skargi, bowiem w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnić dalej trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. III CZP 117/88, wykluczającą możliwość stosowania wprost przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. z 1982 r. Nr 27, poz.197) do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Jak słusznie wskazano, nie jest tak, aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Zdaniem NSA, takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio (a nie wprost), przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U z 2013 r., poz.1476 zwane dalej: "rozporządzeniem"). W tym zakresie orzecznictwo NSA nie jest sprzeczne z uchwałą SN z dnia 9 lutego 1989 r., ponieważ uchwała wyklucza zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia wprost, nie wyklucza jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Powołany wyżej pogląd prawny Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Wobec tak przedstawionej problematyki przyznawania wynagrodzenia kuratorom ustanowionym na potrzeby postępowania administracyjnego i wyrażonego w powołanych wyżej wyrokach jednoznacznego poglądu NSA, że dla określenia tego wynagrodzenia należy stosować odpowiednio przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanawianych w sprawach cywilnych – w ocenie Sądu koncepcja Wójta przedstawiona w zaskarżonym akcie jest błędna. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbliżej zbliżonym rodzaju (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, kuratorowi przysługuje również zwrot wydatków poniesionych przez niego w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie. W myśl § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wysokość zwrotu wydatków, o których mowa w ust. 1, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Powyższe ustalenia i wykładnię prawa organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Organ na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461) ustali sprawę o najbliżej zbliżonym rodzaju do sprawy, w której kurator zastępował stronę w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie przyzna skarżącemu wynagrodzenie oraz ustali wysokość poniesionych przez niego wydatków, zgodnie z § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 rozporządzenia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2. wyroku).