II OW 99/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Ś. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ś. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia miejsca i warunków realizacji pracowniczych ogródków działkowych postanawia: oddalić wniosek. Wojewoda Ś. wnioskiem z dnia 27 lipca 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji pracowniczych ogródków działkowych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 28 lipca 2011 r. T. W. wystąpił do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. w przedmiocie ustalenia miejsca i warunków realizacji Pracowniczych Ogródków Działkowych w D. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 299). Przepis ten został uchylony na mocy art. 47 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r., Nr 35, poz. 185), a materia objęta uchylonym przepisem jest od tego czasu regulowana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują funkcjonowania wojewódzkich zarządów rozbudowy miast i osiedli wiejskich, organ wskazał, że w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei art. 17 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. dotyczy zatwierdzenia miejsca i warunków realizacji Pracowniczych Ogródków Działkowych w D. Wobec tego, na gruncie aktualnych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji byłby Prezydent Miasta K., jako organ pierwszej instancji, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Organem wyższego stopnia, zgodnie z dyspozycją art. 17 k.p.a., jest więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Tym samym, stosownie do treści przepisu art. 157 § 1 k.p.a., SKO jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na wniosek SKO w K. podniosło, że nie jest i nigdy nie było właściwe do rozpoznawania spraw uregulowanych w ustawie Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowlanego nie stanowią szczególnej regulacji w stosunku do przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być samorządowe kolegium odwoławcze. Wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. W takich bowiem przypadkach brak jest podstaw prawnych do sięgania do aktualnego stanu prawnego dotyczącego właściwości organów w sprawach, których dotyczy kwestionowana decyzja. Oznacza to, że jeśli organ, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 17 k.p.a., to na ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie ma wpływu obecna właściwość organów administracji. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) starosta; 2) wojewoda; 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 82 ust. 2 i 3 ww. ustawy, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych. Zatem, jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, kwestionowana jest decyzja wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego, to organem wyższego stopnia, właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest Wojewoda Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pismem z dnia 28 lipca 2011 r. T. W. wystąpił do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. w przedmiocie ustalenia miejsca i warunków realizacji Pracowniczych Ogródków Działkowych w D. W niniejszej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Należy zauważyć, że § 2 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. z 1975 r. Nr 17 poz. 94), obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, stanowi, że do wojewodów przechodzą dotychczasowe zadania i uprawnienia naczelników powiatów wynikające z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229): wykonywanie funkcji organu I instancji w zakresie budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej, objętego planem społeczno-gospodarczego rozwoju województwa lub planem centralnym (art. 57 ust. 1 pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że wydawanie decyzji w opisanym powyżej zakresie należało do kompetencji wojewody. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. została wydana z upoważnienia Wojewody K. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przepis ten ustanawia dwie reguły. Po pierwsze - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Po drugie, jeśli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. W niniejszej sprawie, uznać należy, że decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności wydał Wojewoda K., a więc zastosowanie znajduje reguła pierwsza stanowiąca, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. będzie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Należy ponadto zauważyć, że jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, jako organu, który wydał tę decyzję na podstawie przepisów Prawa budowlanego, organem wyższego stopnia będzie organ administracji architektoniczno - budowlanej. Nie można natomiast podzielić poglądu, gdyż brak jest ku temu podstaw, że do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji właściwy jest obecnie ten organ, który wykonuje zadania organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do zasady należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, a takim organem w niniejszej sprawie - z zakresu Prawa budowlanego - jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skoro spór kompetencyjny w tej sprawie toczy się przed sądem administracyjnym między Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Wojewodą, a żaden z tych organów nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może być uwzględniony i podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.