I OSK 2174/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. M. w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r., I SA/Wa 1616/15 oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), dalej jako "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty". Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do 31 grudnia 2008 r. Do wniosku należy zaś dołączyć szereg dokumentów, w tym dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw (art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy). W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Wymagane jest, aby świadkowie zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej, a także nie byli osobami bliskimi – w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ponadto w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy także dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Jeżeli wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie spełnia tych wymogów, tj. nie są do niego załączone wskazane wyżej dowody, wówczas właściwy wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6 ustawy). W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, właściwy wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2 ustawy). Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda D. wzywał skarżącą M. M. do uzupełnienia złożonego w tym przedmiocie wniosku przez nadesłanie dowodów potwierdzających pozostawienie nieruchomości oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. B. Organ I instancji kilkukrotnie występował do stron postępowania z takim wezwaniem (pisma z 4 sierpnia 2005 r., 26 października 2005 r., 29 marca 2009 r. i 20 lutego 2014 r.). Nie doprowadziło to jednak do uzyskania dokumentów potwierdzających zarówno posiadanie przez Z. B. majątku, który rzekomo pozostawiła, jak również następstwa prawnego po niej na rzecz M. M. i E. M. Również wezwanie Ministra Skarbu Państwa z 18 maja 2015 r. wystosowane do M. M. już na etapie postępowanie odwoławczego nie odniosło żądanego efektu. Strony nie udokumentowały bowiem następstwa prawnego po Z. B. Przesyłane w trakcie całego postępowania przez skarżącą kserokopie dokumentów potwierdziły jedynie, że Z. B. zamieszkiwała w S., na terenie obecnej Ukrainy. Potwierdzone zostało również następstwo prawne M. M. po zmarłej W. R. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodu potwierdzającego, iż W. R. nabyła prawa po swojej matce Z. B., do akt przedłożony został jedynie odpis skrócony jej aktu zgonu. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawczynie nie przedstawiły także oświadczeń świadków, które spełniałyby warunki określone w art. 6 ust. 5 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zarówno Minister Skarbu Państwa jak i Wojewoda D. prowadzili postępowanie w sposób prawidłowy. Co więcej organy obu instancji wykazały się wręcz wyjątkową starannością w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Organy informowały ponadto strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, w przypadku gdyby nie było możliwe przedłożenie tych dokumentów we wskazanym przez organ terminie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wyjątkowo rzetelnie i wnikliwie zarówno przez Wojewodę D., jak i Ministra Skarbu Państwa – co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W toku postępowania nie naruszono przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła M. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. i nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: - niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) w konsekwencji wadliwego uznania, iż skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów poświadczających pozostawienie nieruchomości na terenie dzisiejszej Ukrainy przez jej babcię Z. B. i matkę W. R., - błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy w zw. z art. 1025 § 1 k.c. w konsekwencji wadliwego uznania, iż organ administracji publicznej nie mógł zwrócić się do właściwego sądu cywilnego o uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. B., - niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 5 w/w ustawy w konsekwencji wadliwego zaakceptowania braku aktywności organów obu instancji przejawiającego się w niezwróceniu się do właściwej polskiej placówki konsularnej o przesłuchanie odpowiednich świadków mogących potwierdzić własność nieruchomości Z. B. i W. R. oraz rodzaj i powierzchnię tej nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i nierozstrzygnięcie o rekompensacie za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez W. R., - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji zaakceptowania ustalonego w sposób niepełny przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienia w sposób należyty podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda D. w istocie zasypał M. M. szeregiem wezwań nie dokonując ich hierarchizacji pod względem ważności dla prowadzonego postępowania. Jak wskazuje dokumentacja sprawy Wojewoda wezwał Skarżącą do nadesłania dowodów potwierdzających fakt pozostawienia przez Z. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. B., oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz o pierwszym miejscu zamieszkania właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP wraz z dowodami je potwierdzającymi, oryginału lub uwierzytelnionej kopii urzędowego opisu mienia lub zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania wnioskodawców oraz miejsca zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości na obecnym terytorium RP, a także dodatkowych dowodów potwierdzających rok budowy domu mieszkalnego oraz powierzchni działki siedliskowej pod budynkiem położonym w S. przy ul. K. [...]. Skarżąca M. M. jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i nie posiadającą wykształcenia prawniczego. Mimo tych niesprzyjających okoliczności dołożyła wszelkich starań aby przedstawić znajdującą się w jej posiadaniu i istotną dla sprawy dokumentację. Złożyła zatem zaświadczenie nr [...] z [...] grudnia 1946 Komitetu Wykonawczego Miejskiej Rady Delegatów Ludu Pracującego w S. – Zarząd Gospodarki Komunalnej z którego treści niezbicie wynika, iż rodzina M. M. posiadała stanowiącą jej własność nieruchomość w S. przy ul. K. [...] stanowiącą dom mieszkalny o powierzchni 450 m2 o 83 izbach. Ponadto dołączyła Kartę ewakuacyjną z 22 czerwca 1946 r. wystawioną przez Głównego Pełnomocnika Tymczasowego Rządu Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej dla jej matki W. R., z której niezbicie wynika, iż matka Skarżącej została wysiedlona z terytorium dzisiejszej Ukrainy i miała w dacie wysiedlenia już 30 lat, więc nie można wykluczyć, iż w drodze czynności cywilnoprawnej stała się właścicielką wskazanej nieruchomości po Z. B. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Tymczasem skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie odpowiada tym wymaganiom, a zatem zawartych w niej zarzutów nie można uznać za podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny musiał wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznać za bezzasadne, ponieważ w zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1), jak i orzekania (art. 186). Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia (zarzutami) wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oczywistym jest zatem, że jeżeli zarzuty te zostały sformułowane wadliwie – co właśnie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – to jest rzeczą oczywistą, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. 3. Po pierwsze, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty są przepisami postępowania, a nie przepisami prawa materialnego, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, o czym dobitnie i jednoznacznie świadczy ich przedmiot, którym jest określenie reguł postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. I tak, art. 6 ust. 1 stanowi, że do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 4 dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw; 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. Z kolei art. 6 ust. 2 stwierdza, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Natomiast, stosownie do art. 6 ust. 5 w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. 4. W rezultacie wszystkie te zarzuty są chybione, bo autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób wymienione przez niego uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Po drugie, art. 1025 § 1 k.c. nie mógł zostać naruszony w toku rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ nie miał w niej zastosowania, czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej. 6. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy jest niezasadny, ponieważ jest gołosłowny. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił tego wymagania odnośnie powyższego zarzutu. 7. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest kompletnie bezpodstawny. Twierdzenie, że nastąpiło to "przez nierozpoznanie istoty sprawy i nierozstrzygnięcie o rekompensacie za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez W. R." jest kompletnie niezrozumiałe biorąc pod uwagę zarówno treść przywołanych przepisów, jak i brak uzasadnienia również i tego zarzutu. W każdym razie przytoczonej wypowiedzi nie można uznać za wywód prawniczy, czego spodziewał się ustawodawca formułując w art. 175 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. 8. Wreszcie, za kompletnie nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wskazane w przywołanym przepisie. Po drugie zaś dlatego, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tylko wówczas gdy prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, co jak wcześniej wykazano, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w całości odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. M. ze względu na stan zdrowia i niskie dochody skarżącej kasacyjnie.