II GSK 1920/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2905/13 w sprawie ze skargi R.S.A. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz R. S.A. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę R. S.A. w W., na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Spółka uzyskała [...] czerwca 2002 r. koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego. W decyzji ustalono, że opłata za udzielenie koncesji wynosi 137.400 zł. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia koncesji, w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Przewodniczący KRRiT wznowił postępowanie w żądanym zakresie, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył to postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie organu, skoro koncesja z dnia [...] czerwca 2002 r. wygasła z dniem [...] czerwca 2012 r., to brak jest możliwości zadośćuczynienia żądaniom Spółki dotyczącym decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego. Powołując się na treść art. 40b ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.; dalej u.r.t.), Przewodniczący KRRiT uznał, że do postępowania koncesyjnego nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej u.s.d.g.). W związku z tym nie można uznać, że w sprawie doszło do wydania "milczącej decyzji". WSA w W. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że skarżąca domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniającej koncesję z dnia [...] czerwca 2002 r., w zakresie w jakim została ustalona wysokość opłaty za zmianę koncesji. W ocenie Sądu wygaśnięcie koncesji sprawia, że wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające i nie było potrzeby stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), gdyż z upływem określonego w decyzji okresu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Organ nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie podlegał rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Ustawodawca przewidział odrębne środki prawne mające na celu zapobieżenie przewlekłemu postępowaniu lub bezczynności organu, a okoliczność, iż do wydania decyzji doszło z naruszeniem powołanego przepisu nie stanowi o naruszeniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi natomiast o możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Sąd doszedł do wniosku, że nieuprawnione było stanowisko skarżącej, że jej wniosek samoistnie wszczął postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się fikcją prawną - wydaniem decyzji przez Przewodniczącego KRRiT, zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., uwzględniającą w całości żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 3 września 2012 r. WSA zwrócił uwagę, że z aktualnej treści art. 40b u.r.t. wynika, że przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej - wynika to wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest zatem art. 40 ust. 1 u.r.t. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. II Skargę kasacyjną wniosła R. S.A. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności decyzji Przewodniczącego KRRiT, z tego względu, że przed wydaniem skarżonej decyzji istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna wydana w trybie wynikającym z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzje l i II instancji powinny zostać uchylone z tego względu, że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem skarżącej przysługiwało prawo do wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy wynikające wprost z przepisów Konstytucji; - 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi , mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145a k.p.a. polegającym na umorzeniu postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy organ winien był stwierdzić, że uchylenie decyzji nie jest możliwe z uwagi na upływ 5-letniego terminu wynikającego z art. 146 § 1 w zw. z art. 145a k.p.a., ale sama decyzja wydana została z naruszeniem prawa; - 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania przed Przewodniczącym KRRiT doszło do przewlekłości postępowania naruszającej art. 35 oraz art. 9, art. 8 i art. 12 k.p.a., która miała wpływ na wynik sprawy, jej skutkiem było bowiem wydanie decyzji w stanie prawnym mniej korzystnym dla skarżącej niż w sytuacji, gdyby do takiego przewlekłego działania organu nie doszło; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, tj. wewnętrznie sprzecznego, nieuwzględniającego okoliczności konkretnej sprawy, odwołującego się do stanów faktycznych z innych, nietożsamych spraw, co wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy oraz w znacznym stopniu utrudnia kontrolę instancyjna orzeczenia. na podstawie art. 174 pkt 1 przepisów prawa materialnego: - art. 40b u.r.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza stosowanie u.s.d.g. w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT wyłącznie do Rozdziału 5 u.s.d.g., podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t. i u.s.d.g. oraz zewnętrzna) nie dają podstaw do takiego wniosku - a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; - art. 40 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną uiszczania opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; - art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 pdp 2) części III Załącznika do tej ustawy oraz art. 62 u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, przepisy te stanowiły podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za zmianę koncesji w wysokości 82 zł; - art. 32 w zw. art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania i oddaleniu skargi, a w konsekwencji na sanowaniu zatrzymania przez Skarb Państwa opłaty pobranej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów u.r.t., co spowodowało nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej na jej niekorzyść w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji tylko z tego powodu, że decyzja koncesyjna wygasła przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, tj. przed 3 sierpnia 2012 r., chociaż Spółce przysługuje prawo podmiotowe do wznowienia postępowania i odzyskania opłat zapłaconych na podstawie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją (art. 190 ust. 4 i art. 77 Konstytucji). Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W piśmie z dnia 29 września 2015 r. Przewodniczący KRRiT wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, a uchybienie temu przepisowi, z przyczyn poniżej wskazanych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno zawierać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmującą te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zajęcie stanowiska (wyeksponowanie, opisanie) co do stanu faktycznego przyjętego przez sąd jest niezbędne również wtedy, gdy sąd, uchylając zaskarżoną decyzję, uznaje ustalony stan faktyczny tylko w części za wadliwy. Ciążący na sądzie pierwszej instancji obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego nie wynika tylko w sposób dorozumiany z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również z treści art. 188, który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sąd kasacyjny powinien wówczas przyjąć jako podstawę orzeczenia taki sam stan faktyczny, jaki przyjęto w zaskarżonym wyroku (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2015, s. 715). Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się zatem domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także, sprzecznie z intencją ustawodawcy, ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku. Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie sposób ustalić stanu faktycznego sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku relacjonując przebieg postępowanie przez organem i jego istotne elementy Sąd stwierdza, że Spółka "wystąpiła do KRRiT z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji". "Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wznowił postępowanie prowadzone na podstawie wniosku z dnia 3 września 2012 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa koncesji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za udzielenie koncesji. Następnie Sąd przyjął, że "decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Przewodniczący KRRiT umorzył postępowanie prowadzone na podstawie wniosku z dnia 3 września 2012 r. w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za udzielenie koncesji"(...), a "Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za udzielenie koncesji". Natomiast w części prawnej uzasadnienia orzeczenia Sąd przyjmuje, że "Strona domagała się wznowienia postępowania w sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. dokonanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji, (...) W kolejnym fragmencie Sąd wskazuje, że "Strona skarżąca domagała się natomiast wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], która to decyzja była decyzją ściśle powiązaną z decyzją - koncesją na rozpowszechnianie programów radiowych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., gdyż wprowadzała zmiany do wyżej wskazanej koncesji, nie kreowała natomiast nowych praw i obowiązków nakładanych na skarżącą poza wskazaną koncesją. Innymi słowy w wyniku wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. dokonano ustalenia nowego brzmienia zapisów Koncesji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Skoro więc wygasła Koncesja Nr [...] to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające w tym decyzja z [...] grudnia 2009 r.", (...) Konkludując rozważania Sąd I instancji przesądza " że organ słusznie umorzył postępowania w niniejszej sprawie, gdyż koncesja oraz decyzja której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania wygasły z mocy praw z dniem [...] czerwca 2012 r., a wniosek o wznowienie został złożony po ich wygaśnięciu w dniu 3 września 2012 r." Podkreślenia przy tym wymaga, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił, że toczyło się odrębne postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zmieniającej koncesję z dnia [...] czerwca 2002 r.. Decyzja umarzająca to postępowanie została poddana kontroli sądu administracyjnego w odrębnym postępowaniu i wyrokiem z dnia 3 lutego 2013 r. sygn. akt VISA/Wa 2909/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Tak więc to w sprawie o wskazanej sygnaturze Sąd dokonał kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji zmieniającej z dnia [...] grudnia 2009 r. Rodzi się zatem pytanie, czy w objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd nie rozstrzygał o sprawie, która była przedmiotem odrębnego, wcześniej wszczętego postępowania sądowoadministaracyjnego. Na to wskazywałaby część prawna uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aczkolwiek pozostaje ona w sprzeczności z częścią historyczną obejmującą stan faktyczny przyjęty przez organ. Uzasadnienie wyroku ma dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, a w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282). Nie wymaga głębszego wywodu teza, że uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną nie daje takiej rękojmi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku przedwczesną czyni ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).