VII SA/Wa 621/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi K. Ś. i M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu uchyla zaskarżoną decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. Nr 2014 poz. 1446), po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. i M. B., właścicieli i użytkowników części willi "W.", położonej w N. przy ul. A. [...] do doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] poprzez wykonanie ścian konstrukcyjnych łącznika dawnego pensjonatu pod nazwą willa "W." w konstrukcji drewnianej, zgodnie z pierwotnym układem konstrukcji i sposobu wykończenia ścian zabytkowej willi oraz w nawiązaniu do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym: Przebudowa poprzez modernizację oraz zmiana sposobu użytkowania mieszkań na zakwaterowanie turystyczne (architektura i konstrukcja), w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu nakazanych prac; wskazał termin nakazanych prac do dnia 30 czerwca 2015 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w wyniku rozpatrzenia wniosku M. B. decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], pozwolił na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku: willa "W.", usytuowana na działkach nr ew. [...],[...],[...] przy ul. A. [...] w N., w zakresie i w sposób określony w trzech projektach budowlanych, dołączonych do ww. wniosku. W wyniku przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2014 r. kontroli ww. nieruchomości, w obecności K. Ś., stwierdzono, że roboty budowlane przy zabytkowej willi wykonywane są w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu organu ochrony zabytków. W konsekwencji powyższych ustaleń. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], nakazał K. Ś. i M. B. wstrzymanie robót budowlanych, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2014 r. zobowiązał wyżej wymienionych właścicieli części willi "W.", położonej w N. przy ul. A. [...], do doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu z dnia 16 września 2013 r., poprzez wykonanie ścian konstrukcyjnych łącznika dawnego pensjonatu pod nazwą willa "W." w konstrukcji drewnianej, zgodnie z pierwotnym układem konstrukcji i sposobu wykończenia ścian zabytkowej willi oraz w nawiązaniu do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym: "Przebudowa poprzez modernizację oraz zmiana sposobu użytkowania mieszkań na zakwaterowanie turystyczne (architektura i konstrukcja), opracowanym w sierpniu 2013 r. przez mgr inż. arch. M. B." - w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Powołując się na art. 44 ust. 4 ww. ustawy, organ wskazał, że roboty budowlane przy zabytkowym budynku willi wymagały uzyskania pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo administracyjne i sądowe. Poza sporem pozostaje również fakt, że część prac została wykonana niezgodnie z uzyskaną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. Okoliczność ta została potwierdzona w materiale dowodowym sprawy, a w szczególności w protokole z kontroli ww. budynku przeprowadzonej 12 sierpnia 2014 r. przez upoważnionego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Nadto, organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż zastosowanie murowanych ścian zewnętrznych łącznika, będącego integralnym elementem konstrukcji budynku, wpływa negatywnie na wygląd drewnianej willi. Organ pierwszej instancji zasadnie zauważył, że ze względów konserwatorskich istotne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej architektury. W przypadku zaś konieczności wymiany poszczególnych elementów zewnętrznych obiektu należy zastosować te same materiały, jakie występowały historycznie. Działanie takie jest zgodne z powinnością organów konserwatorskich, które w myśl art. 4 pkt 2 ww. ustawy, winny podejmować działania mające na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. O walorach zabytkowych obiektu stanowi bowiem nie tylko jego indywidualna forma architektoniczna - wystrój elewacji, ale także zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, charakterystyczne dla budynków z danego okresu rozwoju architektury. Wobec powyższych ustaleń drugorzędne znaczenie ma kwestia, z jakich powodów ww. prace wykonane zostały w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu, skoro inwestorzy nie zgłosili organowi ochrony zabytków konieczności zmiany zakresu robót z uwagi na zły stan techniczny konstrukcyjnych elementów ścian i stropu. Organ wyjaśnił, że organ ochrony zabytków nie podważa słusznego interesu strony, jakim jest konieczność poprawy warunków bytowych. Zamierzenie musi być jednak działaniem zgodnym z nałożonym na właścicieli i posiadaczy zabytków obowiązkiem opieki nad nimi, zdefiniowanym w art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy, który stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego będą zatem takie rozwiązania techniczne, które przyczynią się do poprawy warunków bytowych przy jednoczesnym zabezpieczeniu i utrzymaniu tego obiektu w sposób zapewniający zachowanie jego wartości. Ochrona zabytków nie polega zatem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji zabytkowego budynku. Proponowane zaś rozwiązanie bezspornie prowadziłoby do utraty wartości zabytkowych willi. Reasumując powyższe ustalenia organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał pełne podstawy prawne do wydania rozpatrywanej decyzji, zobowiązującej do doprowadzenia wykonywanych robót do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2015 r., wnieśli K. Ś.i M. B. wnosząc o jej uchylenie. W skardze wskazali, że przed rozpoczęciem remontu nikt nie umiał ocenić stopnia zniszczenia łącznika. Ponadto wskazali, że łącznik dobudowany był później jako dobudowany do werandy stąd inna od pozostałych części konstrukcja. Złożyli szczegółowe opisy tej sytuacji i dokumenty jednak organy nie odniosły się w zaskarżonych decyzjach do wskazanych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. A zatem, decyzja wydana w oparciu o komentowany przepis jest decyzją merytoryczno-reformatoryjną (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2004, s. 281 w: Lex komentarz do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2015.07.20). Określenie to nie jest jednak ścisłe, bowiem orzeczenie reformatoryjne jest orzeczeniem co do istoty sprawy, a zatem orzeczeniem merytorycznym. Należy ponadto przestrzec przed używaniem pojęć wykształconych w procesie cywilnym dla potrzeb postępowania administracyjnego, przede wszystkim ze względu na zasadnicze odrębności strukturalne procedur zaskarżania orzeczeń zapadłych w tych postępowaniach. Komentowany przepis jest przede wszystkim przepisem proceduralnym, a nie przepisem prawa materialnego. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Kodeks nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy przyjąć, że gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić ją i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję. (Lex komentarz do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w: A. W., Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2015.07.20). Podsumowując, organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zobowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję i dlaczego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zaskarżoną decyzję organ oparł na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - a zatem wydał decyzję reformatoryjną: uchylił decyzję organu I instancji w części - w zakresie dotyczącym terminu wykonania robót i orzekł ustalając inny termin wykonania prac, jednak z decyzji zupełnie nie wynika dlaczego organ tak uznał i jakimi argumentami chciałby poprzeć swoje stanowisko. Organ powielił argumentację organu I instancji natomiast w ogóle nie odniósł się do własnej decyzji, tj. istoty zmiany terminu wykonania prac oraz co skłoniło do wydania takiej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ogóle nie uzasadnił swojej decyzji. Z sentencji zaskarżonej decyzji wprost wynika, że organ odwoławczy ustalił dla strony inny termin wykonania prac - jednak z uzasadnienia decyzji to nie wynika. Uzasadnienie jest integralną częścią orzeczenia organu i to właśnie uzasadnienie ma wyjaśnić stanowisko organu, co z kolei jest wymagane wprost przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dalej trzeba wskazać, że organy obu instancji uzasadniając konieczność wykonania ścian łącznika w konstrukcji drewnianej nie przedstawiły przekonywujących argumentów. Organ odwoławczy wskazuje, że zastosowanie murowanych ścian zewnętrznych będzie negatywnie wpływać na wygląd drewnianej willi. Jednakże z dokumentacji fotograficznej ale także z wyjaśnień stron wynika, że zewnętrzna ściana łącznika mają być wykonane z drewna. Brak jest również konsekwencji organów w twierdzeniu dążenia do zachowania pierwotnych cech architektury zabytkowej w zakresie zachowania materiałów jakie występowały historycznie. W tej samej decyzji organu I instancji, utrzymanej w tym zakresie w mocy przez organ odwoławczy akceptuje się wymianę drewnianego stropu nad piwnicami na betonowy. Uzasadnienia organów nie wyjaśniają dlaczego w odniesieniu do ścian zastosowanie ścian murowanych jest degradujące dla budynku a w stosunku do stropu już nie. Organy nie odnoszą się również merytorycznie do zarzutu zastosowania tożsamej technologii remontu w bliźniaczej willi. Należy także wskazać, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków wynika, że elementami przesądzającymi o wpisie był charakterystyczny rodzaj architektury wraz ze zdobieniami tworzący stylowy charakter zabudowy ulicy A. Wynika z tego, że o walorach zabytkowych decydował wygląd zewnętrzny budynku a nie jego rozwiązania w zakresie technologii wykonania. W szczególności nie wynika z tej decyzji aby ochrona dotyczyła użytych do budowy materiałów. Istotne w sprawie jest również to, że organy nie odniosły się do zarzutu wielokrotnych przebudów przedmiotowego łącznika prowadzonych zarówno przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków jak i po wpisie. Zarzuty te wskazują na zmiany zarówno w wyglądzie łącznika jak i zmiany w stosowanych materiałach budowlanych. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że jak wskazuje organ odwoławczy motywem skarżonej decyzji była chęć zachowania oryginalnych materiałów budowlanych. Prawdziwość twierdzeń Skarżących może powodować wątpliwości jaki stan obiektu jest przez organ uważany za historyczny. W kwestii pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadniczo odnoszą się do kwestii materialnoprawnych (kwestie stopnia zniszczenia łącznika oraz sposobu i materiałów z jakich należy go wykonać), a takie -z uwagi na naruszenia proceduralne- nie były badane w sprawie. Konkludując, w ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w sprawie niniejszej kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zabrakło wskazania przyczyn wydania rozstrzygnięcia z powołaniem się na przepisy. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko, odnosząc się do kwestii wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.