II SA/Rz 408/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi D. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi DW i SW jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.] w przedmiocie nakazania wykonania studni chłonnej, którą wydano w następującym stanie sprawy: Na skutek pisemnej interwencji JT Wójt Gminy [.] przeprowadził postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr 122 w [.], stanowiącej własność M, poprzez podniesienie poziomu terenu działki. Decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], Wójt Gminy [.] nakazał właścicielowi działki nr 122 MS wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez wykonanie studni chłonnej na tej działce tak, aby wody deszczowe zebrane z dachów budynków i placów były odprowadzane poprzez rynny, systemu spustowe i wpusty podwórzowe do tej studni, z której oczyszczone ścieki będą następnie odprowadzane do gruntu przez dno i otwory w ścianach umieszczone na poziomie warstwy filtracyjnej. W podstawie prawnej organ powołał art.29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) zwana dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. Z ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji wynika, że poziom działki nr 122 jest wyższy niż działek nr 112/1 i 123. Jest to wynikiem nawiezienia na nią przez MS ziemi. Dojazd do działki nr 122 jest także nawieziony, bez murków oporowych, skarpa od strony działki nr 112/1 nie jest zabezpieczona, obsypana gruzem. W ocenie biegłego na skutek podniesienia terenu działki nr 122 zmienił się układ stosunków wodnych, ponieważ woda opadowa z działki nr 122 załącza spływać na działki nr 112/1 i 123. W związku z tym na działkach tych poprzez zwiększoną ilość wody powstają zastoiska wodne, co obrazuje złożony w aktach materiał poglądowy. Dlatego też zaistniały określone w przepisach art. 29 Prawa wodnego przesłanki do wydania określonych nakazów. W odwołaniu od powyższej decyzji MS zakwestionował rozstrzygniecie organu I instancji oraz dokonane ustalenia faktyczne. Nie zgadza się ze stanowiskiem, że inicjator postępowania wykazał powstanie szkód na sąsiednich działkach, co jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Nie dokonał również zarzucanej mu zmiany kierunku spływu wód opadowych ze swojej działki, a wodę z dachów budynków zagospodarowuje na własne potrzeby, m.in. do podlewania ogródka. Ponadto w opinii biegłego wskazano na tańsze i prostsze rozwiązanie zaistniałego problemu poprzez skierowanie wody opadowej do rowu, do którego organ I instancji się nie odniósł. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego do wydania decyzji w trybie art. 29 Prawa wodnego konieczne jest ustalenie, czy zmiana stosunków wodnych na danej działce odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza tych okoliczności. Nie ustalono dokładnie, jaki istniał stan na gruncie przed nawiezieniem na nią ziemi, jak też, jaką szkodę spowodowała zmiana stosunków wodnych i nie wyjaśniono związku przyczynowego pomiędzy dokonanymi zmianami a szkodliwym ich oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Nie rozważono ponadto innych możliwości usunięcia skutków stagnacji wody zaproponowanych przez biegłego. Z uwagi zatem na konieczność znacznego uzupełnienia materiału dowodowego konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. We wspólnej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. i S.W. zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego. W ich ocenie szkodliwy wpływu zmiany kierunku spływu wód, spowodowany nawiezioną na teren działki nr 122 przez MS w 2012 r. ziemią, został wykazany i wiąże się z uprawianymi przez nich warzywami, które na skutek nadmiaru wody żółkną, co przyznał sam MS. Woda z działki nr 122 jest wprawdzie kierowana do rowu, ale odbywa się to przez ich działkę o nr 123. Przepływ wody obrazują złożone do akt nagrania. Nie jest natomiast możliwe, aby MS – jak twierdzi, w całości mógł zagospodarować wodę opadową na własne potrzeby, w tym według jego oświadczenia do podlewania ogródka, ponieważ ten ma powierzchnię około 15x15 m. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wynikającym z wyżej przytoczonych przepisów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania i to w pełnym jego zakresie. Dodać wypada, że dwukrotne rozpatrywanie sprawy administracyjnej w toku instancji oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, co gwarantuje zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia jest uzasadniony. Podstawą działania organów w niniejszej sprawie jest art. 29 Prawa wodnego. Stosownie do tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 Prawa wodnego jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Zaistnienie określonych w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne okoliczności stwarza obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ma charakter decyzji związanej. "Swoboda wyboru prawnych konsekwencji ustalonej normy prawnej, wiąże się tylko z wyborem nakładanego w osnowie decyzji nakazującej środka restytucyjnego" (T. Judecki, Glosa do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2011 r., II SA/Wr 144/11, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2011 r., nr 6, s. 87; por. wyrok NSA z 4.11.2014 r. sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623). W zaskarżonej decyzji organ II instancji zakwestionował sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie powstania szkody, gdyż okoliczności stanu faktycznego sprawy, uwzględnione do orzekania, zostały ustalone na podstawie płyt CD przedstawionych przez JT pełnomocnika IT właścicielki działki nr 112/1. Odnosząc się do zebranego materiału, w tym do treści opinii biegłego SKO w [.] ponadto stwierdziło, że jako stan pierwotny na gruncie biegły podał stan bez drogi na działce nr 123 i bez nawiezionej ziemi na działce nr 122, przy czym nie zostało jednoznacznie wskazane, kiedy nastąpiło nawiezienie ziemi. Ponadto w opinii podano, że szkoda wystąpiła, ale nie zostało to w żaden sposób opisane, co nie poddaje się weryfikacji. Ponadto zarówno w opinii biegłego jak i uzasadnieniu decyzji organu I instancji pominięto wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodą, która nie została jednoznacznie opisana. Słusznie Kolegium też podniosło, że w opinii zostały podane inne sposoby dla rozwiązania sytuacji z gospodarką wodami opadowymi w tym poprzez możliwość wykonania kanalizacji, ale w opinii brak jest rozważań, który wariant dla stanu faktycznego sprawy byłby najlepszym rozwiązaniem. W ocenie Sądu Kolegium wykazało naruszenie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd za słuszne uznaje stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że nakazanie właścicielowi gruntu poprzedniego stanu lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, to musi zostać wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z przyczyn wyżej podanych brak jest spójności w zebranym materiale dowodowym, a rozstrzygnięciem podjęty przez organ I instancji. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania zasługują również na akceptację, przy czym dodać wypada rozważenie uzupełnienia opinii biegłego w zakresie braków, na które słusznie zwrócił uwagę organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Problematyką tą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, ze przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, przewidując administracyjny tryb postępowania, ustanawia wyjątek od zasady. Ze względu na swój wyjątkowy charakter nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 4.11.2014 r. sygn. akt II OSK 7/14 LEX nr 1658623). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że dotyczą one ustalenia stanu faktycznego i stanowią polemikę z odwołaniem MS. Uzasadnienie skargi wskazuje na niedostatek postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, skoro skutkiem decyzji kasacyjnej będzie prowadzenie postępowania wyjaśniającego, to wszystkie wnioski dowodowe i wyjaśnienia należy przedkładać do organu I instancji. Z tego względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na względzie stan sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.