II GSK 2867/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 675/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 675/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego w okresie kontrolowanym od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. przeprowadzonej w A. Sp. z o.o. w O. (dalej: Spółka, strona skarżąca) Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Olsztynie stwierdził szereg naruszeń szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na brzmienie art. 92a ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.) – dalej jako "u.t.d.", organ I instancji, decyzją z dnia [...] października 2014 r., orzekł o nałożeniu kary w wysokości 25.000 zł, albowiem w kontrolowanym przedsiębiorstwie średnia liczba kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli wyniosła 97. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za stwierdzone naruszenia. Organ odwoławczy stwierdził następujące naruszenia: – niezgłoszenie organowi, który udzielił zezwolenia lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, – naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę, – skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; – nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut; – skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; – przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; – okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę; – nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; – nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; – udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień; – brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; – brak w okazanej wykresówce wpisów dotyczących imienia i nazwiska kierowcy. Suma kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone w toku postępowania odwoławczego wyniosła 254.550 zł, co w ocenie organu odwoławczego świadczy o tym, że wskazane naruszenia miały charakter systemowy. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wypełniła przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d. WSA w Olsztynie oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zaś analiza akt sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie przekonuje w ocenie Sądu, że organ zasadnie stwierdził dopuszczenia się przez skarżącą wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d., odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, a wobec tego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. W przypadku zaś stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowiącego o tym, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej umarza się jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, naruszenie nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W ocenie Sądu I instancji realia rozpoznawanej sprawy pozwalają wręcz na stwierdzenie, że odpowiedzialność ta jest bardzo oczywista, zaś o tym, że pracodawca nie wypełniał swoich obowiązków w pierwszej kolejności przekonuje liczba naruszeń przepisów prawa. Nie były to jednostkowe przypadki, a powtarzalne wielokrotnie, przez różnych kierowców Spółki. W tej sytuacji odpowiedzialność skarżącej za wyszczególnione w zaskarżonej decyzji naruszenia związane z przekroczeniem norm czasu pracy kierowców poprzez jego wydłużenie lub skrócenie odpoczynku, jak również nieprawidłowego wypełniania wykresówek, nie może budzić wątpliwości. Rolą i zadaniem przedsiębiorcy nie jest ustalenie, że normy czasu pracy zatrudnianym kierowcom były znane, ale aby normy te były przestrzegane. Ponadto Sąd I instancji, wskazując na wynikające z art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. ograniczenie wielkości nakładanej kary, stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty (oczywiście poza tym, że przedsiębiorca praktyczne nigdy nie powinien ponosić odpowiedzialności) są bez znaczenia dla wysokości wymierzonej kary. Stwierdzone przez Sąd drobne błędy w wyliczeniach wysokości kar za poszczególne stwierdzone naruszenia nie mogły mieć żadnego znaczenia dla wysokości wymierzonej kary. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem, co doprowadziło do przyjęcia, że wyłączną odpowiedzialność za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego ponosi przedsiębiorca zatrudniający kierowców pojazdów; 2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia zasady sprawiedliwości społecznej, choć za przewinienia kierowców odpowiedzialność powinni ponosić oni sami nie zaś zatrudniający ich podmiot nie posiadający możliwości bezpośredniego sterowania ich działaniem; 3. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie wiążące się z karaniem przedsiębiorcy za uchybienia kierowców prowadzące do uprzywilejowania pozycji podmiotów dopuszczających się czynu sprzecznego z przepisami obowiązującego prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: p.p.s.a) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku z tym zakres rozpoznania sprawy wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem, co doprowadziło do przyjęcia, że wyłączną odpowiedzialność za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego ponosi przedsiębiorca zatrudniający kierowców pojazdów. W uzasadnieniu tego zarzutu w skardze kasacyjnej stwierdzono, że skarżąca zatrudniając osoby o odpowiednich kwalifikacjach oraz zobowiązując je do przestrzegania określonych norm i regulaminów, a dodatkowo zapewniając jak najlepsze warunki wykonywania pracy, nie mogła przewidzieć, że osoby te nie będą stosować się do jej zaleceń. Wskazała również, że z należytą starannością wybrała osoby świadczące pracę na jej rzecz. Zarzut ten nie jest trafny. Odnosząc się do tego zarzutu istotnym jest przypomnienie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazał, że przedsiębiorca dopuścił się szeregu przekroczeń w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ocena ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd I instancji nie jest kwestionowana. Tak więc niepodważone skargą kasacyjną ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji wskazują, że odpowiedzialność za powstałe naruszenia zasadnie zostały przypisane skarżącemu kasacyjnie przedsiębiorcy. Z powołanego przez kasatora treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, iż: "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej wykładni cytowanego wyżej przepisu ustawy o transporcie drogowym. Rację ma Sąd I oceniając, iż organy w tej sprawie zasadnie przyjęły, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Istota sporu co do zastosowania powyższego przepisu pomiędzy skarżącym a organami sprowadza się do ustalenia czy naruszenia stwierdzone w trakcie przedmiotowej kontroli miały charakter niezależny od strony skarżącej oraz czy istnieją podstawy do zwolnienia jej z odpowiedzialności, czy też nie. W toku całego postępowania administracyjnego, jak i we wniesionej do Sądu I instancji skardze, skarżący przedsiębiorca prezentował pogląd, że nie można go obciążać odpowiedzialnością za samowolne działania kierowców albowiem z uwagi na specyfikę branży transportowej kierowcy mają dużo większą niezależność w wykonywaniu zleconych czynności. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stwierdzone podczas kontroli wielokrotne przypadki zaniedbań w zakresie przestrzegania przepisów w przedsiębiorstwie, dotyczą również działań a raczej ich braku, ze strony samej spółki a nie jej pracowników-kierowców, co czyni ją wyłącznie odpowiedzialną za niektóre wskazane w decyzji naruszenia, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania wobec niej regulacji zawartej w art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy a stanowisko to NSA uznaje za prawidłowe. Podkreślenia wymaga również, czego wydaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że wskazane w art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Wbrew twierdzeniom skarżącej art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np.: klęska żywiołowa, katastrofy, czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. W przedmiotowej sprawie ani kierowcy w trakcie składania zeznań ani przedsiębiorca nie wskazali na wystąpienie takich okoliczności - nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczeni kierowcy i profesjonalny podmiot organizujący przewozy drogowe, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Nie stanowią takich okoliczności naruszenia wynikłe z działań kierowcy. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, jednak okoliczności takich nie można kwalifikować w kategorii ,,braku wpływu" czy ,,okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", nawet w sytuacji gdy przedsiębiorca pozostawił kierowcy podejmowanie decyzji o czasie i miejscu postojów. Przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe ma bowiem wpływ na działanie kierowcy poprzez odpowiedni dobór kierowców, właściwą organizację przejawiającą się zarówno w przeprowadzaniu szkoleń w zakresie przepisów dotyczących zasad wykonywania przewozów i czasu pracy, sprawdzania czy kierowca w sposób właściwy zrozumiał obowiązujące przepisy, nie tylko w formie podpisania pisemnego oświadczenia o odbyciu szkolenia i zobowiązaniu się do przestrzegania w tym zakresie obowiązujących przepisów czy też zapewnienia możliwości skorzystania z hotelu bądź innego miejsca noclegu ale także poprzez wprowadzenie skutecznego systemu kontroli i nadzoru, który nie tylko będzie miał na celu ujawnianie popełnionych w tym zakresie wykroczeń, ale także ,,skłonienie" kierowcy do ich przestrzegania. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP w sposób określony w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06, podkreślając, że regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny i bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Skoro ustawa o transporcie drogowym nakłada mocą art. 92a odpowiedzialność za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego na przedsiębiorcę, przewidując jednocześnie możliwość uwolnienia się od tej odpowiedzialności w przypadku wypełnienia przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 tej ustawy, to stwierdzenie braku podstaw do zastosowania ostatniego z przywołanych przepisów nie stanowi naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący poniósł bowiem karę za naruszenia przepisów prawa rangi ustawowej – ustawy o transporcie drogowym, a więc powszechnie obowiązujących, jako podmiot wykonujący działalność regulowaną tą ustawą i w ramach działań objętych przepisami tego aktu prawa. Nie ulega przy tym kwestii, że wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa, oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinny być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących lub faworyzujących. Nałożenie zaś kary na skarżącą kasacyjnie Spółkę (jako podmiot wykonujący przewóz) na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić należy, iż odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy oparta na art. 92a u.t.d. ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest – co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przez wykonującego w imieniu przedsiębiorcy transport kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszeń w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Wynika to z ww. przepisu oraz art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2005. Jest ona niezależna od odpowiedzialności kierowcy. Odpowiedzialność kierowcy bowiem odbywa się w trybie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, co wynika z treści art. 92 ust. 1 i 5 u.t.d. i jest odpowiedzialnością odrębną opartą na zasadzie winy w stosunku do odpowiedzialności przedsiębiorcy. Natomiast przedsiębiorca odpowiada za skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. W świetle powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska kasatora , że przy takiej konstrukcji regulacji prawnych, odnoszących się do podstaw odpowiedzialności kierowców i przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego mamy do czynienia z uprzywilejowaniem jednej grupy społecznej, którą stanowią pracownicy-kierowcy. Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem I instancji, za udział w rozprawie przed NSA.