II SA/Gl 593/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K., B. M., U. K., R. P., L. C., A. C. ( z d. C.) i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C., A. C. i M. B., odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości położonej w C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 5,3900 ha, stanowiącej obecnie część działek nr [...],[...] o łącznej pow. 5,5710 ha - obręb [...] K., będącej własnością Gminy Miasto C., dla której Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r., nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], od T. i S. z D. małż. K., jako niezbędna na urządzenie składowiska odpadów dla centralnej płuczki Zakładów "A". Obecnie przedmiotowy teren jest oddany w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w C., z przeznaczeniem pod międzyzakładowy pracowniczy ogród działkowy. Po przejęciu gruntów przez Zakłady Górniczo – Hutnicze "A", rozpoczęto realizację inwestycji. W latach 1968 - 1971 były budowane obwałowania stawów. Do zakładów transportowano rudę z pobliskich kopalń, którą uszlachetniano. Aktualnie na terenie dawnej inwestycji znajdują się dwa stawy wody uzupełniającej, przepompownia oraz rów opaskowy stawów od strony wschodniej. Zatem składowisko dla centralnej płuczki żelaza zostało urządzone. Budowa obwałowań wszystkich trzech stawów i grobli, czyli przygotowanie terenu na przyjęcie odpadów z płukania rudy żelaza jest wystarczające dla potwierdzenia faktu zrealizowania celu wywłaszczenia. Odpady były składowane na terenie pierwszego i drugiego stawu, niezapełnienie tylko trzeciego stawu nie może być zaprzeczeniem realizacji celu wywłaszczenia. Od decyzji Starosty [...] W. K., B. M. i U. K. oraz R. P., Ł. C., A. C. i M. B. złożyli w przepisanym terminie odwołania, w których wnieśli o zmianę decyzji i uwzględnienie złożonego przez nich wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołujących się cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. W ich ocenie na nieruchomości nie zostało nic zrobione, nie został zrealizowany na niej żaden cel publiczny, który uzasadniałby odmowę jej zwrotu. Podnieśli, że cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, nie stanowił celu użyteczności publicznej, który musiał łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Wskazali, że zamiarem było składowanie odpadów w trzech stawach, w miarę wypełnienia się jednego stawu odpady miały być gromadzone w kolejnych, a tymczasem rurociąg do zrzutu płuczki był tylko między pierwszym i drugim stawem, a trzeci staw osadowy, który na niej powstał, nie został zalany. W ich ocenie nieruchomość stanowiąca w dniu wywłaszczenia współwłasność ich poprzedników prawnych została wywłaszczona ponad rzeczywiste potrzeby i dlatego powinna podlegać zwrotowi. Nie powstało na niej składowisko odpadów dla centralnej płuczki, a na taki cel została przejęta przez Państwo. Wojewoda [...] decyzją z [...] r., znak [...] wydaną na podstawie przepisów art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 9a, art. 136, art. 137, art. 140 i art. 216 ust. 1 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołań utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał m. in., że w pełni podziela stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są w ocenie organu odwoławczego wystarczające, aby uznać, że na całej stanowiącej przedmiot postępowania działce doszło do realizacji celu jej wywłaszczenia. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że niezapełnienie odpadami tylko trzeciego stawu nie może być zaprzeczeniem realizacji celu wywłaszczenia. Nie ma wątpliwości, że wszystkie trzy stawy zostały wybudowane, otoczono je groblami i wałami, a z treści protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2014 r. wynika, że na obszarze działki nr [...] nadal istnieje taka budowla (wał), która powstała w trakcie budowy stawów, a teraz służy jako wał przeciwpowodziowy. Późniejsza zmiana wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, przy uprzednim jej wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia, nie daje podstaw do jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli, czy też ich spadkobierców. Skargę na powyższą decyzję złożyli W. K., B. M., U. K., R. P., Ł. C., A. C. i M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że cel został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości, w tym na działkach objętych niniejszym postępowaniem oraz poprzez nieuwzględnienie, że budowa samej infrastruktury nie stanowi osiągnięcia celu wywłaszczenia, 2) naruszenie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 marca 1961 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 94) przez uznanie, że cel dla którego została wywłaszczona nieruchomość stanowił cel użyteczności publicznej, 3) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie co skutkuje naruszeniem konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Celem publicznym zgodnie z powołanym przepisem nie może być indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych. Jednocześnie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz Starosty [...] i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, 2) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Cel wywłaszczenia, zdaniem Skarżących, nie został zrealizowany ani w terminie 10 lat, ani w późniejszym terminie, a takiej sytuacji dotyczy wyrok TK. Wydana przez Starostę [...] a następnie przez Wojewodę [...] decyzja jest nieuzasadniona w świetle argumentów, które były zgłaszane w toku postępowania i do których organy się nie odniosły, stwierdzając jedynie, że cel został osiągnięty, a zatem brak jest przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działka, której zwrotu domagają się Skarżący, została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją z [...] r. Po przejęciu nieruchomości przez Gminę na przedmiotowej działce nie zostało nic zrobione, nie został zrealizowany na niej pierwotny cel, ani żaden inny cel publiczny, który uzasadniałby odmowę zwrotu nieruchomości. Cel, dla którego została wywłaszczona nieruchomość nie stanowił celu użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Celem publicznym, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie może być indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych. Dokonywanie wywłaszczenia wyłącznie w majątkowym interesie wywłaszczyciela lub na cel, którego nie można zakwalifikować jako cel publiczny, stanowi przekroczenie art. 21 ust. 2 Konstytucji i tym samym naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. W omawianym zakresie istotne jest też to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej, czy na części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że cel miał być realizowany na kilku działkach, gdzie miały powstać 3 stawy osadowe. Ostatecznie zalane zostały dwa stawy, trzeci nie został zalany. Zamiarem było składowanie odpadów w trzech stawach, w miarę wypełniania się jednego stawu odpady miały być gromadzone w kolejnych. Rurociągi do zrzutu płuczki były tylko między pierwszym i drugim stawem. Na potrzeby celu zostało wywłaszczonych kilka nieruchomości, w tym spadkodawców Skarżących. Cel został zrealizowany na części tych nieruchomości z wyłączeniem nieruchomości spadkodawców. Nieruchomości zostały wywłaszczone ponad rzeczywiste potrzeby. Nadto, ewentualna budowa fragmentu infrastruktury nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Dodał, że nie jest przedmiotem postępowania o zwrot ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przesłanki zwrotu nieruchomości, nabytych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określone zostały w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. W świetle tych przepisów konieczną przesłanką uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości (w całości, względnie w części) jest ustalenie zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia w drodze wywłaszczenia lub nabycia. W konsekwencji rozpoznanie sprawy przez organ administracyjny i Sąd sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. (tak jak w niniejszym przypadku) i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r., należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotowa działka została wywłaszczona na urządzenie składowiska odpadów dla centralnej płuczki Zakładów Górniczo – Hutniczych "A", a na działce tej istniał jeden ze stawów osadowych, stanowiący część przedsięwzięcia mającego na celu odzyskiwanie rudy żelaza z odpadu zgromadzonego na hałdach. Mają rację organy, że niezapełnienie odpadami trzeciego stawu nie może być zaprzeczeniem realizacji celu wywłaszczenia. Wszystkie trzy stawy zostały wybudowane. Zauważyć należy, że w decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] r., znak [...], w sprawie wygaśnięcia użytkowania terenu państwowego i przekazania go Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych wskazuje się, iż teren ten był wykorzystywany na cele przemysłowe (m. in. byłe stawy osadnikowe). Z zebranego materiału dowodowego wynika również, że w trakcie eksploatacji zalano kwaterę pierwszą (staw pierwszy), potem odpady zaczęto gromadzić w kwaterze drugiej. Nieruchomość wywłaszczona znajdowała się na terenie, gdzie była kwatera trzecia, która nigdy nie została zalana. Skoro jednak kwatery te (stawy) miały być zalewane cyklicznie (co przyznaje się nawet w uzasadnieniu skargi) i do procesu tego doszło, poprzez zalanie dwu kwater, to cel został zrealizowany. Trzecia kwatera oczekiwała na zapełnienie kwatery pierwszej i drugiej i takie było jej przeznaczenie (zob. np. zeznania W. D. i Z. S.). Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] r. stała się ostateczna i nie jest rolą Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu weryfikowanie jej. Ewentualny brak podstaw do wywłaszczenia mógł być kwestionowany w postępowaniu odwoławczym, o którym adresaci decyzji byli pouczani. Art. 12 k.p.a. (w brzmieniu w okresie wydawania w/w decyzji) stwierdzał, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie (zasada trwałości decyzji ostatecznych). Zasadność wywłaszczenia tym bardziej nie może być oceniana z punktu widzenia przepisów konstytucyjnych, które w dacie wywłaszczenia nie obowiązywały. Obecna Konstytucja obowiązuje bowiem od 1997 r. Cele publiczne w latach 60. były inaczej rozumiane, aniżeli obecnie, choć oczywiście w pewnym zakresie zbieżność zachodzi. Strony niezadowolone miały pełne prawo zaskarżenia decyzji we właściwym trybie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez uznanie, że cel dla którego została wywłaszczona nieruchomość, stanowił cel użyteczności publicznej oraz zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie. Warto również przywołać w tym miejscu wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13, gdzie Sąd ten stwierdza, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Zatem i w tym orzeczeniu NSA zwraca uwagę, że ocen nie należy dokonywać przez pryzmat przepisów, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji, a zostały uchwalone w terminie późniejszym, co jest oczywiste. Cała powyższa argumentacja prowadzi zatem do wniosku, że przesłanka zbędności, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie została spełniona. Nie ma znaczenia późniejsze wykorzystanie nieruchomości, po zaprzestaniu działalności przez Zakłady "A", na inny cel, niezwiązany z celem wywłaszczenia. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.