IV SA/Wa 1518/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi T. K., T. S., S. S., M. K., L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących T. K., T. S., S. S., M. K., L. S. kwotę 3598 (trzy tysiące pięćset dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].04.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].10.2015 r. nr [...] - w pkt. 1 ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, położoną w gminie K., obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,3331 ha, nr [...] o pow. 0,1691 ha i nr [...] o pow. 0,0185 ha, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], zadanie nr 1 - odcinku [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" wraz z węzłem; - w pkt. 2 odmawiającą powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. Od wskazanej decyzji Wojewody odwołanie do Ministra wnieśli: T. K., T. S. oraz S. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w zakresie pkt. 2 i zarzucając bezpodstawne niepowiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Minister ponownie sprawę rozpoznał tylko w zakresie skarżonego pkt 2, zaznaczając, że w sytuacji kiedy strona kwestionuje decyzją pierwszoinstancyjną w określonej części - mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - Organ II. instancji nie może wykroczyć poza tak określone granice kompetencji Organu odwoławczego. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. J., zaktualizowany w dniu [...] sierpnia 2015 r. Wartość nieruchomości w opracowaniu tym została ustalona na kwotę 107.780,00 zł. Następnie podał, że Skarżący podkreślili, iż nie czynili przeszkód inwestorowi w realizacji przedmiotowej inwestycji, co równoznaczne jest z dobrowolnym wydaniem nieruchomości, uzasadniającym otrzymanie bonusu. Minister zauważył, że niezbędne jest wykazanie swoim zachowaniem, iż uprzedni właściciel nie jest zainteresowany dalszym posiadaniem danego gruntu, umożliwiając jednocześnie inwestorowi jego zajęcie w dowolnie wybranej przez siebie chwili. Jeżeli natomiast właściciel nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania - uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża byłego właściciela, zaś nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez inwestora nie może być uznane za czynność polegającą na jej wydaniu. Organ wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, protokoły wydania nieruchomości zostały podpisane przez M. K., M. C., C. C., R. C. w dniu [...] lutego 2011 r. oraz przez T. K. w dniu [...] marca 2011 r. Pozostali współwłaściciele, pomimo wezwania organu I. instancji, nie przedłożyli dowodu potwierdzającego fakt niezwłocznego wydania nieruchomości. Wydanie nieruchomości stanowi czynność faktyczną. Nie można zatem wydać udziału we współwłasności nieruchomości. Wydaniu może podlegać albo cała działka albo jej część. We wniesionej skardze pełnomocnik Skarżących zarzucił wydanie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] z naruszeniem art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "niezwłoczne wydanie nieruchomości" przez osoby wywłaszczane wymaga od nich aktywnego działania, w szczególności podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, podczas gdy do "niezwłocznego wydania nieruchomości", o którym mowa w tym przepisie, może dojść nawet poprzez zaniechanie wykonywania uprawnień właścicielskich przez wywłaszczane osoby. Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016 r. w całości oraz o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do niezwłocznego wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2015 r. i orzekającej co do istoty, poprzez przyznanie dodatkowych 5% odszkodowania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko pełnomocnik podkreślił, że z faktu, iż w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie określono sposobu wydania nieruchomości, wynika, że wydanie może nastąpić w dowolny sposób. Wbrew stanowisku Ministra, nie można dopuszczać takiej jego wykładni, która skutkowałaby nałożeniem dodatkowych obowiązków na uczestników postępowania, np. obowiązku podpisywania protokołu zdawczo-odbiorczego. Wyraźnej manifestacji wymaga natomiast sprzeciw przeciwko objęciu posiadania przez inwestora. Wobec tego, zdaniem pełnomocnika, wypłata dodatkowego odszkodowania jest zasadą, a nie wyjątkiem. Jak podkreślono w skardze, inwestor może być uprawniony do wejścia na wywłaszczaną nieruchomość jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku osoba wywłaszczana może sprzeciwiać się takiemu działaniu (np. fizycznie blokując wejście i wjazd na nieruchomość) i to niezależnie od działań podejmowanych w ramach procedury administracyjnej (tj. od wniesienia odwołania). Pełnomocnik zaznaczył, że celem wprowadzenia instytucji "dodatkowego odszkodowania" było zachęcenie osób wywłaszczanych do niestawiania oporu i nieblokowania inwestycji o szczególnym znaczeniu dla Państwa. Wykładnia prowadząca do wikłania osób wywłaszczanych w dodatkowe formalności - niewynikające skądinąd ze specustawy drogowej - stoi w opozycji do tak określonego celu i utrudnia jego realizację, a więc zasługuje na odrzucenie. Podkreślił, że pogląd taki znajduje uzasadnienie w orzecznictwie i doktrynie. Również więc bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5%. Tym samym, skoro "dodatkowe odszkodowanie" należy się nawet temu, kto nie wiedząc o obowiązku wydania nieruchomości nie stawiał oporu przed jej objęciem przez inwestora, to tym bardziej należy się ono temu, kto wiedząc o tym obowiązku zrealizował go poprzez brak sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez przeprowadzenie oceny decyzji I. instancji jedynie w części (w zakresie jej pkt. 2), podczas gdy przedmiotowe odszkodowanie jest świadczeniem niepodzielnym. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016 r. jest wadliwa i w sposób rażący narusza zarówno przepisy prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z 18 ust. 1e tej ustawy, z których wynika obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jako jednej wartości, uwzględniającej już wszelkie zwiększenia przysługujące wnioskodawcy, a przewidziane przez ustawodawcę (także owe 5%). W wyniku rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego rażąco narusza też przepisy postępowania, w postaci art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę dla całości sprawy, tylko odnośnie jej części (zwiększenia), a w wyniku tego pozostawienie pozostałej części rozstrzygnięcia I instancji, tworzącego całość, poza kontrolą. Żadne bowiem z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę w k.p.a. nie dopuszcza wydania decyzji kończącej sprawę w drugiej instancji jedynie w odniesieniu do części przedmiotu sprawy. Zasady podwyższenia odszkodowania o owe 5%, jak wskazano uprzednio, reguluje właśnie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przewiduje on, iż w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z treści tego przepisu jasno wynika, że wysokość bonusu oblicza się poprzez wykonanie działania matematycznego, polegającego na iloczynie kwoty wartości nieruchomości (lub użytkowania wieczystego) i stałego współczynnika wynoszącego 5%. Wobec tego zakwestionowanie wartości nieruchomości i jej zmiana, zawsze będzie skutkowało zmianą wysokości bonusu. Jego przyznanie z kolei zwiększy wysokość przyznanego odszkodowania. Nadto, w razie przyznania tego bonusu, jedynie prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, pozwala na prawidłowe ustalenie wysokości pięcioprocentowego dodatku. Trafne jest zatem stanowisko uczestnika postępowania, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą, wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I. instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wówczas dopuszczalne jest zaskarżenie oraz wzruszenie decyzji jedynie w części, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie zawiera w sobie materialnoprawnej podstawy do wydania odrębnego orzeczenia w zakresie owych 5%. Odszkodowanie ustalane jest w ramach jednego postępowania administracyjnego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, stanowiący jednocześnie normę kompetencyjną w tym zakresie. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, uprawnionym podmiotom przyznawane jest jedno odszkodowanie, z uwzględnieniem ewentualnych zwiększeń w razie stwierdzenia, że się one wnioskodawcom należą. Wobec tego przyznanie lub odmowa zwiększenia wynikającego z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bezpośrednio wpływa na wysokość przyznanego odszkodowania i powiązana jest ściśle z wartością wywłaszczonej nieruchomości, ustaloną dla celów odszkodowawczych. Wobec tego nie może być wyrażona odrębną, później wypłacaną kwotą, wskazaną w osnowie decyzji. Konsekwencje te najwyraźniej oczywiste były dla pełnomocnika Skarżących, który z tego właśnie względu, jak się wydaje, zażądał wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji I. instancji, by następnie prawidłowo – jego zdaniem – obliczyć przysługujące odszkodowanie, zwiększając je o wskazane 5 %. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której osobny byt prawny ma decyzja odszkodowawcza, a niezależny od niej, kwestia uzupełnienia wypłacanego odszkodowania o wskazane zwiększenie. Reasumując, Organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania decyzji I. instancji jedynie w zakresie pkt. 2. Winien był rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że decyzja odszkodowawcza nie mogła się uostatecznić do czasu uostatecznienia się kwestii owego zwiększenia odszkodowania o 5 %. Należy wobec tego zgodzić się z uczestnikiem postępowania - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwaną GDDKiA), że aby organ odwoławczy mógł ograniczyć swoje rozpoznanie jedynie do części sentencji decyzji organu I. instancji, muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki. Sentencja orzeczenia musi zawierać w sobie dwa odrębne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym oraz strona musi w odwołaniu wyraźnie ograniczyć zakres zaskarżenia do jednego z nich. Nawet zatem, gdyby strona w sposób wyraźny zakwestionowała tylko część rozstrzygnięcia, organ II. instancji jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jeżeli sentencja nie zawiera w sobie dwóch odrębnych rozstrzygnięć. Takie dwa odrębne rozstrzygnięcia nie występują w osnowie decyzji I. instancji. Rozstrzygnięcie o ostatecznej wysokości przyznanego odszkodowania jest jednym rozstrzygnięciem, które z uwagi na swą istotę może zostać zaskarżone tylko łącznie. W takiej sytuacji, nawet gdyby strona w sposób wyraźny zakwestionowała tylko część rozstrzygnięcia, Organ II. instancji musiałby rozpoznać sprawę w jej całokształcie, skoro osnowa decyzji nie zawiera w sobie dwóch odrębnych rozstrzygnięć w znaczeniu materialnoprawnym. Kwestia powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należnego w przypadku bezzwłocznego wydania nieruchomości, nie stanowi wyodrębnionego rozstrzygnięcia mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z jedną sprawą, którą zakończono wydaniem jednego orzeczenia, w odniesieniu do tego samego przedmiotu sprawy (nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym C., gmina [...]), tego samego kręgu stron (właścicieli nieruchomości), a materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był ten sam przepis prawa (art. 12 ust. 4a Specustawy). Oznacza to, że w niniejszej sprawie zostało wydane jedno rozstrzygnięcie, a Organ II. instancji, na mocy zasady określonej w art. 15 k.p.a., zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Nadmienić też należy, że w doktrynie przyjmuje się, iż wydanie decyzji sprzecznej z zasada dwuinstancyjności - stanowi rażące naruszenie prawa (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, Janusz Borkowski, s. 84, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011). Uostatecznienie się decyzji, to zdarzenie prawne bardzo istotne z punktu widzenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania. Od tej daty zależy bowiem termin wypłaty odszkodowania, ustalony w art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nieterminowe wypłacenie odszkodowania naraża Skarb Państwa i co trafnie podniósł uczestnik postępowania - na ryzyko zapłaty odsetek, a to z kolei stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z tego względu bardzo istotne jest, aby rozstrzygnięcie ustalające odszkodowanie zostało wydane w sposób niebudzący wątpliwości co do jego wysokości i terminu zapłaty. W sytuacji zatem, gdy wpływa odwołanie od decyzji odszkodowawczej, decyzja ta nie staje się ostateczna, a jej wykonanie zostaje wstrzymywane. Wobec tego sprawę ponownie winien zatem rozpatrzeć w jej całokształcie organ II. instancji, którego decyzja - z chwilą wydania – staje się ostateczna i podlega wykonaniu w terminie 14 dni. Wniesienie więc odwołania w niniejszej sprawie - w terminie ustawowym - wywołało skutek określony w art. 130 § 2 k.p.a., czyli wstrzymało termin wykonania całej decyzji Organu I. instancji. Należy nadmienić, że w takiej sytuacji interesy właścicieli są chronione szczególną regulacją, a mianowicie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, w myśl którego na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości przejęte pod drogę, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Organ I. instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Celem wskazanego przepisu jest właśnie łagodzenie skutków braku wykonalności, w przypadku wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji, na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku, rozpoznając wniesione odwołanie rozpatrzeć sprawę ponownie w jej całokształcie, dopełniając wymogów wynikających z art. 15 k.p.a., w tym rozważyć, czy zaistniały podstawy do uwzględnienia 5 % zwiększenia odszkodowania, do której to kwestii Sąd nie mógł się odnieść w niniejszym wyroku, zważywszy że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.