II GSK 184/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 623/15 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 października 2015r., sygn. akt III SA/Po 623/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę D.P. (zwanego dalej także: Skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r. poz. 121, zwanej dalej u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporz. umorz.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014r. d.P. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 03/2008-04/2008, 06/2008, 05/2009-06/2011 w kwocie 13.685,09 zł wraz z odsetkami w wysokości 7.305,00 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2009-08/2010, 10/2010-06/2011 w wysokości 4.590,16zł wraz z odsetkami w wysokości 2.311,00 zł, na fundusz pracy za okres 05/2009-06/2011 w wysokości 1.208,69 zł wraz z odsetkami w wysokości 639,00 zł. Organ wziął pod uwagę oświadczenie wnioskodawcy zawarte w piśmie złożonym w dniu [...] grudnia 2014r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej złożone w dniu [..] grudnia 2014r., a także materiał dowodowy zgromadzony z urzędu, tj. wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, wydruki z systemu informatycznego ZUS oraz pismo Sądu Rejonowego Poznań Stare Miasto z dnia [..] stycznia 2015r. Natomiast przedstawione przez stronę niepoświadczone kserokopie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [..] listopada 2014r. i decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2014r., zostały potraktowane jako oświadczenie strony złożone w toku postępowania i uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy. Organ nie stwierdził przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ uznał natomiast zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia sformułowanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. jednak powołując się na uznanie administracyjne odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [..] kwietnia 2015r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał tę decyzję w mocy, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4, art. 32 u.s.u.s., § 3 ust. 1 pkt 3 rozporz. umorz. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że w sprawie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, o jakim mowa w art. w art. 28 ust 3 pkt 3 u.s.u.s., jednakże - korzystając z instytucji uznania administracyjnego - odmówił umorzenia tych należności z tego powodu, że Skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nie przedłożył dokumentacji medycznej świadczącej o przeciwwskazaniach zdrowotnych uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia np. na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, co pozwoliłoby na osiągnięcie większych dochodów i uregulowanie zadłużenia. Za niesłuszne organ uznał twierdzenie Skarżącego, iż należy brać pod uwagę wyłącznie aktualne możliwości płatnicze strony, bowiem mogłoby to prowadzić do celowych działań zmierzających do uniknięcia konieczności regulowania zobowiązań z tytułu składek. Obecną sytuację Skarżącego organ uznał za niespełniającą przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Organ podkreślił, iż orzekając w sprawie umorzenia należności, musi uwzględniać i wyważać nie tylko słuszny interes zobowiązanego, ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych (w zgodzie z zasadą z art. 7 k.p.a.), którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych, niepłacących składek ubezpieczonych. Podjęcie działalności gospodarczej na własny rachunek oznacza przyjęcie przez przedsiębiorcę ciężaru regulowania świadczeń publicznoprawnych, w tym składek na ubezpieczenie społeczne, a także ryzyka związanego z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą, które powinien ponosić zawsze płatnik, poszukując możliwości rozwiązania swojej sytuacji materialnej i płatniczej bez udziału państwa. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie werbalnego wniosku o przesłuchanie wszystkich świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto zaznaczył, że jego wierzytelności wobec ZUS-u wynikają z nieuczciwego działania jego księgowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że Skarżący jest osobą w wieku 36 lat i zgodnie z oświadczeniem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz trójką dzieci w wieku 18 miesięcy, 6 lat i 11 lat. Dochody rodziny obejmują: zarobki żony 700,00 zł; zasiłek rodzinny w wysokości 370,00 zł; tzw. "stypendium" w wysokości 360,00 zł; dochody strony z prac dorywczych ok. 600,00 zł, co łącznie daje ok. 2.030,00 zł, tj. 406,00 zł/osobę. Wykreślenie działalności gospodarczej Skarżącego z ewidencji nastąpiło z dniem [...] października 2012r. Ponadto Skarżący nie jest zgłoszony do ubezpieczenia z żadnego tytułu. Sąd stwierdził, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 19 grudnia 2014r. Skarżący wskazał, iż jego żona uzyskuje dochód w wysokości 1.350,00 zł netto. Żonie Skarżącego przyznano zasiłek rodzinny na troje dzieci w łącznej kwocie 289,00 zł miesięcznie na okres 11/2014-10/2015, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego za 09/2015 w kwocie 2 x 100,00 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka na okres 11/2014-10/2015 w kwocie 80,00 zł miesięcznie. Skarżący podał, iż posiada zobowiązania wobec urzędu skarbowego, które objęte są egzekucją a spłacane w ramach dobrowolnych wpłat. Skarżący podał również, iż jest właścicielem samochodu Audi A 4, rok produkcji 1995 oraz współwłaścicielem samochodu marki Volkswagen Golf, rok produkcji 1996. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się naruszeń prawa procesowego. Organ rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia faktyczne co do sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej i nie naruszają zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia werbalnego wniosku o przesłuchanie świadków w zakresie okoliczności wypełniających przesłanki umorzenia zaległych składek nieuiszczonych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Sąd stwierdził, że Skarżący nie skonkretyzował swojego wniosku w wersji pisemnej i nie zakreślił, w jakim zakresie zwrócił się o przesłuchanie świadków. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Organ w sposób wyczerpujący zebrał również materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że w granicach obowiązującego prawa organ administracji skorzystał z przysługującego uprawnienia i nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego, uznając, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został dostatecznie wyjaśniony. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się błędnej wykładni ani błędnego zastosowania prawa materialnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, czy to z uwagi na całkowitą ich nieściągalność (art. 28 ust. 2 i 3 powołanej ustawy), czy też, pomimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3a i 3b przedmiotowej ustawy). Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zatem, ale nie musi umorzyć zaległości także wówczas, gdy w konkretnej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o umorzenie. Sąd uznał za prawidłowe, że pomimo stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia sformułowanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., organ nie skorzystał z możliwości umorzenia zaległości, z uwagi na pozytywną prognozę co do możliwości zaspokojenia wierzytelności z ewentualnych przyszłych dochodów oraz majątku. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ administracji trafnie stwierdził również, że likwidacja działalności gospodarczej nie była wynikiem klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Organ odniósł się nie tylko do ustawowych przesłanek przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek, ale rozważał także słuszny interes strony i interes publiczny (art. 7 k.p.a.). Odmawiając umorzenia zaległości pomimo trudnej sytuacji materialnej Skarżącego, organ wyjaśnił, że przyznanie ulgi prowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, gdyż skutkiem uwzględnienia żądania byłoby przyznanie preferencji Skarżącemu względem innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązki wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ działał w granicach uznania administracyjnego, a zatem po spełnieniu przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, mógł nie uwzględnić żądania Skarżącego, jeśli okoliczności sprawy wskazywały, że takie rozstrzygnięcie będzie naruszało interes publiczny, w szczególności może prowadzić do naruszenia zasady równoważnego traktowania powinności finansowych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja został wydana w granicach obowiązującego prawa, okoliczności uzasadniające wybór rozstrzygnięcia są rzeczywiste i stanowią zgodną z prawem podstawę odmowy umorzenia zaległości z uwagi na obowiązek ochrony interesu publicznego, którym jest dbałość o stan finansów ubezpieczeń społecznych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł D.P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie błędne uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanym przepisie oznacza dowolność w zakresie podejmowania przez organ decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych, co doprowadziło do odmowy umorzenia zaległości Skarżącego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącego wynika, że istnieją ku temu przesłanki; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie, tj. oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy dopuściły się naruszeń przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego będącego podstawą decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., b. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, tj. wadliwe uzasadnienie przez Sąd zaskarżonego wyroku (co przejawiało się w powtórzeniu argumentów przytoczonych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia), jak również braku wyczerpującego rozpatrzenia i właściwej oceny skargi wniesionej przez Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że użycie w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "mogą być umarzane", oznacza uznanie. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna, gdyż w każdym przypadku wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. W tej sprawie organ stwierdził, że występuje całkowita nieściągalność należności, nie zakwestionował autentyczności czy wiarygodności złożonych przez Skarżącego dowodów - w szczególności na okoliczność jego sytuacji materialnej i ogólnożyciowej, a pomimo tego uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia w/w należności. Nadto w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji kwestia interesu społecznego została potraktowana powierzchownie i ogólnikowo, bez odniesienia do konkretnej sytuacji Skarżącego. Również Sąd I instancji swoje uzasadnienie w tym zakresie ograniczył do stwierdzenia, że organy administracyjne działały w zakresie uznania administracyjnego, działając w myśl zasady równoważnego traktowania powinności finansowych. Skarżący kasacyjnie uważa, że umorzenie jego należności składkowych w żaden sposób nie naruszałoby interesu publicznego. Powoływanie się na sytuację innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązki wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest niezasadne, gdyż każdorazowo prowadziłoby to do nieuwzględnienia wniosku o umorzenie należności, w związku z czym instytucja umorzenia, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. straciłaby rację bytu. Poza tym stosując przedmiotową instytucję zawsze należy badać konkretną sytuację podmiotu ubiegającego się o takie zwolnienie. W opinii skarżącego kasacyjnie, nie sposób jest uznać, by uwzględnienie jego wniosku miało doprowadzić do pobłażliwego traktowania płatnika i nieracjonalnego umarzania zaległości. Sytuacja życiowa, rodzinna i majątkowa skarżącego kasacyjnie w pełni bowiem uzasadnia zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast w przypadku powzięcia przez organy jakichkolwiek wątpliwości, winne one wdrożyć stosowne postępowanie wyjaśniające, w toku którego mogłyby chociażby przesłuchać wnioskodawcę. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jest on osobą żyjącą poniżej minimum egzystencji, którego kwota w 2014r. w 5-osobowym gospodarstwie domowym na 1 osobę wynosiła 477,71 zł (według danych podanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na stronie internetowej www.ipsiss.com). Już sama ta okoliczność jest wystarczająca do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja wyjątkowa, uzasadniająca umorzenie jego należności składkowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie istotną okolicznością, która przemawiała za uwzględnieniem jego wniosku, jest jego postawa. Jego zaległości wobec ZUS powstały bowiem na skutek błędnych informacji, jakie uzyskał od osoby trzeciej. Poza tym skarżący kasacyjnie nie uchylał się od zapłaty należności na rzecz ZUS z bliżej nieokreślonych powodów, a przyczyny, dla których nie jest w stanie ich spłacić, są obiektywnie uzasadnione. Nawet jeśli przyjąć, że zdołałby znaleźć zatrudnienie za najniższym wynagrodzeniem, to sytuacja materialna jego 5-osobowej rodziny nie poprawi się znacznie. Ani Sąd, ani organy obu instancji, nie zbadały zresztą jego możliwości zarobkowych, ograniczając się do wskazania, że jest osobą zdrową i aktywną zawodowo, zatem jego sytuacja majątkowa może ulec poprawie. Działanie przez organy z urzędu było w niniejszej sprawie uzasadnione nie tylko treścią zasady dążenia do prawdy materialnej, ale również okolicznością, że Skarżący działał w postępowaniu administracyjnym bez pomocy fachowego pełnomocnika Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nienależycie wyjaśnił podstawę prawną, odwołując się jedynie do kwestii podnoszonych przez organy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednakże sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznany musi zostać zarzut naruszenia prawa materialnego. Istota sporu wymaga bowiem ustalenia na wstępie treści i zakresu przepisu prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 i 3 u.ubezp.społ., gdyż to warunkuje ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji na podstawie ustalonego stanu faktycznego ocenił, że ziściła się określona przepisami prawa przesłanka nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Powołując się na uznanie administracyjne, organ nie umorzył jednak tej należności, z uwagi na pozytywną prognozę co do możliwości zaspokojenia wierzytelności z ewentualnych przyszłych dochodów i majątku, biorąc pod uwagę wiek, stan zdrowia, stan rodzinny i majątkowy Skarżącego. Z tak postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem i nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a mianowicie błędnym uznaniu, że sformułowanie "może" zawarte w tym przepisie oznacza dowolność w zakresie podejmowania decyzji o umorzeniu, co doprowadziło do odmowy umorzenia zaległości w tej sprawie, mimo że zachodziły ku temu podstawy (pkt. 1 skargi kasacyjnej). Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy wyjaśnieniem, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają zatem należytej precyzji w ich konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1450/10). Oceniając z tego punktu widzenia podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., uznać należy, że nie został on sformułowany zgodnie ze wskazanymi powyżej wymaganiami dotyczącymi określenia podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a). Należy wskazać, że art. 28 ust. 3 u.s.u.s. składa się z kilku punktów, które zawierają różne normy prawne dotyczące umarzania składek przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i skarżący kasacyjnie nie sprecyzował w tym zarzucie, który z nich ma na myśli. Ta wada w konstrukcji zarzutu spowodowała konieczność samodzielnej rekonstrukcji jego treści przez Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jako zarzut nieprawidłowego odczytania przez Sąd w procesie konstruowania materialnoprawnego wzorca kontroli decyzji normy zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza dowolność organu, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że organ nie naruszył prawa i oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia. Zarzut ten nie jest zasadny. Podstawa tego zarzutu nie koresponduje z jego uzasadnieniem. Naruszenia wymienionego przepisu, wobec jednoznaczności określonych nim przesłanek udzielenia ulgi z powodu całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, nie sposób bowiem upatrywać w argumentacji skarżącego kasacyjnie odwołującej się do trudnej sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, żyjących poniżej minimum egzystencji, których egzemplifikację, jako przesłanek umorzenia należności z tytułu zaległych składek, stanowi przepis § 3 ust. 1 rozporz. umarz. Skarga kasacyjna nie zawiera zresztą zarzutu naruszenia przepisów przywołanego rozporządzenia. Naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego nie można także upatrywać w argumentacji skarżącego kasacyjnie odwołującej się do jego postawy tj. wskazywanej przez niego okoliczności, że do nieopłacenia składek doszło na skutek błędu osoby trzeciej. Te okoliczności pozostają bowiem bez znaczenia w kontekście przesłanek umorzenia, o których mowa w przepisach art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności. Zaistnienie tej przesłanki organ zresztą stwierdził w tej sprawie, a skarżący kasacyjnie tego nie kwestionuje. Należy zatem uznać, że tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny i nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie uznał, że przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uprawnia organ administracyjny do dowolności. Sąd uznał jedynie, że przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, a zatem organ może, ale nie musi umorzyć zaległości wówczas, gdy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki umorzenia wskazane w ustawie. Ten pogląd Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Brzmienie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., w szczególności użycie w nim zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nawet jeżeli – tak jak w tej sprawie - zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o ich umorzeniu. Proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinien przebiegać dwuetapowo. W pierwszym etapie organ powinien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje, organ administracji winien rozważyć – w granicach przyznanego mu uznania administracyjnego – czy w danej sprawie, uwzględniając wszystkie jej okoliczności, powinno dojść do umorzenia. Kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale to, czy decyzja nie została podjęta z przekroczeniem jego granic. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności nie może oznaczać dowolności organu. Niezasadnie jednak twierdzi, że w tej sprawie podjęta przez organ decyzja odmawiająca umorzenia była dowolna. Jeśli przepisy pozostawiają organowi uznanie co do umorzenia należności z tytułu składek, w każdym przypadku wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. W sytuacji wykazania ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS może prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdy żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ wykazał ważny interes, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego. Decyzja organu nie jest dowolna. W rozpatrywanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne, a uzasadnienie decyzji prawidłowo wyjaśnia podstawy prawne decyzji, wskazuje fakty dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których uznał za zbędne przeprowadzanie dowodów wnioskowanych przez skarżącego. Organ działał w granicach uznania administracyjnego. Po stwierdzeniu spełnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, mógł nie uwzględnić żądania Skarżącego, gdyż prawidłowo wykazał, że zachodziły w sprawie okoliczności uzasadniające odmowę. Organ odniósł się do ustawowych przesłanek przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek, a następnie rozważył słuszny interes strony i interes publiczny, dokonując ich wyważenia, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 k.p.a. Pomimo ustalenia, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, organ odmówił umorzenia zaległości, prawidłowo wyjaśniając, jakie powody o tym przesądziły. Organ trafnie powołał okoliczności sprawy, które uznał za przesądzające o tym, że umorzenie należności byłoby sprzeczne z prawem. Zasadnie powołano się na wiek i stan zdrowia skarżącego wskazując, że dają one pozytywną prognozę co do możliwości spłacenia zaległości w przyszłości. W tych okolicznościach zasadnie uznano, że umorzenie zaległości w takim stanie faktycznym, naruszałoby interes publiczny poprzez przyznanie nieuzasadnionej preferencji Skarżącemu względem innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązki wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji należy uznać, że prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja został wydana w granicach obowiązującego prawa, okoliczności uzasadniające wybór rozstrzygnięcia były rzeczywiste i stanowiły zgodną z prawem podstawę odmowy umorzenia zaległości. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać też należy podniesiony w punkcie 2 a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Tego naruszenia upatruje skarżący kasacyjnie w braku wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz przekroczeniu przez organy granic uznania administracyjnego będącego podstawą decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Z powodów wskazanych powyżej nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącego wynika, że istnieją przesłanki do umorzenia należności oraz że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. Zasadnie wziął pod uwagę fakt, że skarżący jest osobą w wieku 36 lat, a więc młodą, zdrową, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz trójką dzieci w wieku 18 miesięcy, 6 lat i 11 lat, jego rodzina uzyskuje dochody z tytułu zarobków żony i prac dorywczych skarżącego oraz różnego rodzaju świadczeń rodzinnych z pomocy społecznej, skarżący jest właścicielem samochodu Audi A 4, rok produkcji 1995 oraz współwłaścicielem samochodu marki Volkswagen Golf, rok produkcji 1996. Ustalenia faktyczne co do sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej i nie naruszają zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Zasadnie uznano, że skoro Skarżący nie skonkretyzował swojego wniosku o przesłuchanie świadków i nie wskazał na jakie okoliczności mieliby oni mieć informacje i w jaki sposób mogłoby to wpłynąć na wynik sprawy, organ miał podstawy do tego, by nie uwzględnić wniosku dowodowego skarżącego, uznając, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został dostatecznie wyjaśniony. Ustalony w sprawie stan faktyczny stanowił zatem dla organu prawidłową podstawę dla nieskorzystania z możliwości umorzenia zaległości, z uwagi na pozytywną prognozę co do perspektywy zaspokojenia wierzytelności z ewentualnych przyszłych dochodów oraz majątku skarżącego. Zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się zatem niezasadne. Za niezasadny uznać należało również podniesiony w punkcie 2b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem skarżącego miało polegać w powtórzeniu przez Sąd argumentów przytoczonych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia i właściwej oceny skargi wniesionej przez skarżącego. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). W świetle powyższego, podniesiony w sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony. Analiza treści tego zarzutu prowadzi bowiem do wniosku, że w jego ramach skarżący kasacyjnie próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów uznając, że w sprawie nie doszło do zarzucanych skargą naruszeń. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Nie stanowi naruszenia prawa to, że Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku powtórzył argumentację organu, skoro uznał ją za uzasadnioną i z tego powodu skargę oddalił. Nietrafny jest też zarzut braku wyczerpującego rozpatrzenia skargi, skoro skarżący kasacyjnie nie precyzuje, na czym to niewyczerpanie rozpoznania miało polegać, a więc czego zaniechał Sąd. Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej i przyjętego w sprawie poglądu prawnego o braku podstaw do umorzenia należności, nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżący korzystał ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.