I OSK 142/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 108/15 w sprawie ze skargi J. Ł. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Starosty Biłgorajskiego na rzecz J. Ł. kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 108/15 oddalił skargę J. Ł. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. J. Ł. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w Biłgoraju polegającą na nieudostępnieniu sporządzonego uprzednio przez ten organ wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. [...] w B., sporządzonego w dniu 25 listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r. J. Ł. wystąpił do Starosty Powiatowego w Biłgoraju w oparciu o art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne o bezzwłoczne wydanie, ewentualnie o umożliwienie zapoznania się i sporządzenia odpisu istniejącego i znajdującego się w zasobach organu, dotyczących nieruchomości skarżącego dokumentu wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. [...] w B., sporządzonego w dniu 25 listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju. Skarżący podkreślił, że organ w odpowiedzi z dnia 4 marca 2015 r. odmówił spełnienia powyższego żądania, wyjaśniając, że dokumentu tego nie posiada. W ocenie strony powyższym obowiązkom nie czyni zadość lakoniczne stwierdzenie "w zasobie geodezyjno – kartograficznym Starostwa Powiatowego w Biłgoraju brak jest dokumentu, o którym mowa we wniosku". Organ powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego i w jakim trybie dokument uległ zniszczeniu bądź zagubieniu, powołując się na obowiązujące przepisy odnośnie przechowywania lub niszczenia dokumentów, skoro bezsprzecznie wykazano, że dokument ten istniał i został przez organ wytworzony i był udostępniany. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy w Biłgoraju wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że wniosek nie mógł być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, w której dostęp do informacji odbywa się na podstawie odrębnych zasad. Faktem jest, że wykaz zmian gruntowych, będący przedmiotem wniosków J. Ł. został sporządzony w dniu 25 listopada 2008 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w Biłgoraju na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Biłgoraju wyłącznie w jednym egzemplarzu i ma jedynie charakter poglądowy, nie jest on natomiast dokumentem stanowiącym część zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W posiadaniu Starostwa znajduje się jedynie kopia wspomnianego wykazu zmian gruntowych, która została załączona do pisma z dnia 29 września 2014 r. dostarczonego do organu przez J. Ł.. Dokument ten jest poświadczony za zgodność z oryginałem przez Prokuraturę Rejonową w Biłgoraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) i wskazał, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w tej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. W ocenie Sądu bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu, gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Zdaniem Sądu organ udzielił skarżącemu wyczerpującej informacji w piśmie z dnia 4 marca 2015 r., że wykaz zmian gruntowych, będący przedmiotem wniosku J. Ł. został sporządzony w dniu 25 listopada 2008 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w Biłgoraju na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Biłgoraju, wyłącznie w jednym egzemplarzu i ma jedynie charakter poglądowy, nie jest on natomiast dokumentem stanowiącym część zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się zarzutów skargi Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 9 czerwca 2015 r. Starosta Powiatowy w Biłgoraju szczegółowo wyjaśnił i wskazał jakie w 2008 r. obowiązywały przepisy w zakresie archiwizacji i niszczenia dokumentacji wytworzonej w urzędzie, podkreślając jednocześnie, że nie mogły być one stosowane w stosunku do żądanego dokumentu bowiem sporządzony on został w jednym egzemplarzu i przekazany do Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju. W przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, lecz w takiej sytuacji, zobowiązany jest do wyjaśnienia (poinformowania) wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Zdaniem Sądu organ szczegółowo poinformował skarżącego o swoich działaniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł., zarzucając naruszenie: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd przyjął, iż Starosta Powiatowy w Biłgoraju nie miał normatywnego obowiązku przechowywania sporządzonego w dniu 25.11.2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. [...] w B., oraz dlaczego Sąd przyjął taką właśnie wykładnię art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.); 2) art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, a mianowicie: a) art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.): - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu dokumentu, którego nie posiada pomimo normatywnego obowiązku jego przechowywania, - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu sporządzonego w dniu 25 listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. [...] w B.; b) art. 40 ust. 1 i 3 pkt 4 oraz ust. 4 ww. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak jego zastosowania do oceny odmowy udostępnienia przez organ dokumentu w postaci wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. [...] w B., sporządzonego w dniu 25 listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odmowie uwzględnienia skargi w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, opisanych w ust. 2 zarzutów w petitum skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezczynności Starosty Powiatowego w Biłgoraju oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie w żądanej formie, wskazanych we wniosku o udostępnienie tej informacji; 2) zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za wszystkie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi sporządzenia uzasadnienia wyroku i może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku wykazania, że w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji pominął m.in. obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Mianowicie zagadnieniem fundamentalnym w rozpoznawanej sprawie jest kwestia podstawy prawnej w oparciu o którą Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący występując do organu z wnioskiem o udostępnienie dokumentu wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. [...] położonej w B. wskazywał na podstawę prawną zawartą w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Również organ odpowiadając na wniosek skarżącego powoływał się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w sytuacji gdy dostęp do informacji regulowany jest na podstawie odrębnych zasad, w przypadku gdy sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej zawartej w operacie ewidencyjnym podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze na bezczynność organu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący jako podstawę prawną wskazuje również przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że tryb udostępnienia informacji uregulowany w art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy jest trybem konkurencyjnym do trybu uregulowanego w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdza, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie prawa do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej i w swoich krótkich rozważaniach jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołuje art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Sąd nie odnosi się do wskazywanej zarówno przez skarżącego jak i organ podstawy prawnej zawartej w ustawie –Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie stwierdza, że wskazana podstawa prawna jest nieprawidłowa i dlatego stosuje podstawę prawną wynikającą z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takich okolicznościach uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia, albowiem nie odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących podstawy prawnej wniesionej skargi na bezczynność organu, a także nie uzasadnia i nie wyjaśnia przyjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i to w sytuacji gdy jest ona odmienna niż wskazywana przez skarżącego i organ. Mając na powyższe na uwadze, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w tym przepisów art.24 ust.3 pkt 1 i 2 , art.40 ust.1 i 3 pkt 4 oraz ust.4 ustawy –Prawo geodezyjne i kartograficzne na obecnym etapie jest nie tylko przedwczesne, ale wręcz niemożliwe. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w niniejszej sprawie oznacza przede wszystkim ustalenie i wyjaśnienie podstawy prawnej , która ma zastosowanie , a następnie rozpoznanie skargi zgodnie z ustaloną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze , Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Lublinie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: opłata za sporządzenie uzasadnia wyroku Sądu I instancji, wpis od skargi kasacyjnej, oraz wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje sądowe.