II SA/Rz 381/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z/s [...] (dalej również; "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji "opadowej" wraz z wylotem na działkach nr 386, 70 i 384/2 w P. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. sp. z o.o. z/s [...] zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Planowana inwestycja znajduje się bowiem na działkach, które wchodzą w skład obszaru Natura 2000 wobec czego organ I instancji winien ustalić, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar. Nieuwzględniając wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu podało, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Planowana inwestycja została słusznie zakwalifikowana przez organ I instancji jako budowa urządzeń infrastruktury technicznej, a w konsekwencji oceniając stan faktyczny zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączono z zakresu okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania podało, że całkowita długość sieci kanalizacyjnej inwestora, zarówno istniejącej, jak i projektowanej, nie przekracza 1 000 m, wobec czego w myśl § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest zlokalizowana w obszarze Natura 2000. Niegodząc się z wydanym rozstrzygnięciem, B. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu związaną z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że planowana inwestycja nie leży na obszarze Natura 2000. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), SKO uwzględniło w całości wniesioną skargę i uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem Kolegium ponowna analiza materiału dowodowego w konfrontacji z zarzutami skargi wraz z dołączonymi do niej dowodowymi prowadzi do wniosku, że w opisywanej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości lokalizacji planowanej inwestycji względem znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000. Do stwierdzenia takiego uprawnia zdaniem Kolegium analiza przedłożonej przez stronę skarżącą mapy z serwisu Map Geoserwisu Generalnej Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponieważ okoliczność ta nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego w fazie poprzedzającej wydanie decyzji przez organ I instancji, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W sprawie doszło zatem naruszenia przepisów prawa procesowego, a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji w myśl art. 138 § 2 K.p.a. W skardze na opisana wyżej decyzje autokontrolną wniesioną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, A. sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez ich nieuprawnione zastosowanie; II. art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności niezbędnych do jej załatwienia; III. art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; zwana dalej u.i.ś.), poprzez jego zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie nie zaistniały żadne wątpliwości w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji, wobec czego organ I instancji słusznie nie podjął szczegółowych ustaleń w tej sprawie. Kolegium zaskarżoną decyzję oparło zaś na wydruku komputerowym, który nie może zostać uznany za "mapę", lecz jedynie za rysunek, na podstawie którego nie można w żaden sposób czynić ustaleń będących podstawa wydanego rozstrzygnięcia. Potwierdza to dołączone do skargi opracowanie geodety, w którym biegły przetransferował współrzędne przebiegu granicy obszaru Natura 2000, i z którego wynika, że granice tego obszaru oddalone są od obszaru inwestycji o kilkadziesiąt metrów. Ponadto z niezrozumiałych przyczyn organ odwoławczy stoi na stanowisku, że o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przesądzać ma lokalizacja inwestycji względem obszaru chronionego, podczas gdy przesłanką taką jest wyłącznie charakter inwestycji, a zatem jej potencjalny lub znaczący wpływ na środowisko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako częściowo zasadna została przez WSA uwzględniona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO wydana w trybie tzw. autokontroli. Na mocy zaskarżonej decyzji Kolegium powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. i art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniło w całości skargę A. sp. z o.o. wniesioną przeciwko decyzji SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji "opadowej" wraz z wylotem na działkach nr 386, 70 i 384/2 położonych w P. na wniosek O. sp. z.o.o. Uwzględnienie skargi doprowadziło do uchylenia przez SKO decyzji własnej z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt [...], oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. sygn. [...]. Mocą zaskarżonej decyzji SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...]. O uchyleniu decyzji Organu pierwszej instancji zadecydowało niewyjaśnienie przez ten organ czy inwestycja położona jest na terenie obszaru Natura 2000. Należy dodać, że uchylenia w/w decyzji administracyjnych domagała się w swej skardze sądowoadministracyjnej B. sp. z o.o. Sąd pierwszej instancji obowiązany były uwzględnić skargę A. gdyż zaskarżona decyzja SKO narusza przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu, którym mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.. Otóż organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a ten przepis stanowił m.in. oparcie do wydania kontrolowanej przez WSA decyzji, obowiązany jest w treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej wskazać jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Stwierdzenie "powinien wziąć pod uwagę" świadczy o związaniu organu pierwszej instancji wytycznymi wyrażonymi w decyzji kasacyjnej, tak aby zauważone uchybienia nie powtórzyły się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu na wynik postępowania administracyjnego zakończonego decyzją kasacyjną składają się obok osnowy decyzji zawarte w jej uzasadnieniu okoliczności, które organ pierwszej instancji zobligowany będzie uwzględnić kolejny raz rozstrzygając sprawę. Uchybienia polegające na błędach we wskazaniu okoliczności jakimi winien kierować się organ pierwszej instancji będą automatycznie przekładać się na wynik postępowania stanowiąc w rezultacie o jego nieprawidłowości. W niniejszej sprawie SKO naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne ukierunkowanie Organu pierwszej instancji na wyjaśnienie tego czy planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane w granicach obszaru Natura 2000. Sąd przyznaje rację zarzutom skargi skierowanym przeciwko stanowisku SKO, iż o konieczności stosowania art. 96 ust. 1 u.i.ś nie przesądza jedynie lokalizacja inwestycji względem obszaru chronionego – obszaru Natura 2000. Stanowisko Kolegium uzależniające stosowanie art. 96 ust. 1 u.i.ś. od wyjaśnienia czy planowane przedsięwzięcie jest położone na w/w obszarze nie odpowiada treści art. 96 ust. 1 u.i.ś., czym bezpośrednio naraża wynik postępowania o ustalenie warunków zabudowy na niezgodność z prawem. Sąd obowiązany był więc stwierdzić także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 96 ust. 1 u.i.ś.), które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż według art. 96 ust. 1 u.i.ś. organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do tych decyzji należą w myśl art. 96 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Wyniki wykładni literalnej art. 96 ust. 1 u.i.ś. prowadzą do jednoznacznego wniosku, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest każdorazowo rozważyć przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W przepisie tym ponad wszelką wątpliwość nie uzależniono istnienia obowiązku rozważania oddziaływania od tego czy planowane do realizacji przedsięwzięcie znajduje się w granicach obszaru Natura 2000. Innymi słowy, położenie przedsięwzięcia względem tych granic jest obojętne dla konieczności dokonania przez organ analizy oddziaływania przedsięwzięcia dla wspomnianej formy ochrony przyrody. Tą oczywistość zauważa doktryna prawa. K. Gruszecki stwierdza bowiem, że w obecnym stanie prawnym z uwagi na to, iż koniecznością oceny wpływu na obszar Natura 2000 są objęte nie tylko przedsięwzięcia znajdujące się w jego granicach, ale również te poza jego granicami, których realizacja może wpływać na stan chronionych siedlisk lub gatunków priorytetowych, analiza konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 będzie występowała w zasadzie w każdym przypadku. Organ wydający decyzję musi wskazać w jej uzasadnieniu, że konieczność taka była przez niego oceniana. Nie można bowiem przyjąć założenia, że brak oddziaływania jest jednoznaczny z brakiem takiego obowiązku (zob. K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr, s. 38). Reasumując, organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, obowiązany jest przed wydaniem tej decyzji rozważyć czy podane we wniosku przedsięwzięcie inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Dla tego obowiązku nie ma znaczenia czy przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie obszaru Natura 2000. Położenie przedsięwzięcia ma znaczenie dla ustalenia kwestii oddziaływania, co oznacza jedynie że projektowanie inwestycji w granicach obszaru lub ich pobliżu zwiększa prawdopodobieństwo znaczącego oddziaływania. Dopiero stwierdzenie oddziaływania o jakim mowa w art. 96 ust. 1 u.i.ś. może doprowadzić do zastosowania art. 96 ust. 3 tej ustawy, czyli do wydania przez organ prowadzący postępowanie wskazanego w treści tej regulacji postanowienia. SKO wydając zaskarżoną decyzję w treści jej uzasadnienia stwierdziło, że przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jest niewyjaśnienie tego czy przedsięwzięcie spółki A. sp. z o.o. jest zlokalizowane na działkach znajdujących się na obszarze Natura 2000 – [...] z dopływami. Kolegium stwierdziło jednoznacznie, że warunkiem koniecznym podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie jest przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy działki objęte wnioskiem położone są na obszarze chronionym przyrodniczo, co w dalszej konsekwencji uzasadniałoby zastosowanie art. 96 ust. 1 i 2 u.i.ś. Organ odwoławczy tak ukierunkowując postępowanie Organu pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że ustawodawca nie uwarunkował stosowania art. 96 ust. 1 u.i.ś. od miejsca położenia planowanej inwestycji. Wójt Gminy [...] miał obowiązek rozważyć kwestie potencjalnego znaczącego oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego A. sp. z o.o. na obszar Natura 2000 niezależnie od tego czy zamierzenie to jest położone na terenie działek wchodzących w skład obszaru. Dopiero przeprowadzenie rozważań w tym względzie może, co także oznacza że nie musi, doprowadzić do zastosowania art. 96 ust. 3 u.i.ś. W rezultacie, stwierdzone naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 96 ust. 1 u.i.ś. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ pierwszej instancji po ustaleniu tego, że przedsięwzięcie w/w Spółki nie znajduje się na terenie chronionym, nie rozważałby wpływu tej inwestycji przyrodę, co pozostawałoby w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 96 ust. 1 u.i.ś. Innymi słowy, Organ pierwszej instancji kierując się treścią zaskarżonej decyzji mógłby nie zastosować się do powyższej regulacji. Dlatego też, SKO ustalając taki wynik sprawy naruszyło interes skarżącej Spółki polegający na prawie żądania rozpatrzenia sprawy administracyjnej zgodnie z obowiązującymi regulacjami. Z przedstawionych przyczyn uchylenie zaskarżonej decyzji SKO okazało się konieczne, bowiem utrzymanie jej w mocy mogłoby doprowadzić do ustalenia przez Organ pierwszej instancji nieprawidłowego ze względu na treść art. 96 ust. 1 u.i.ś. rozstrzygnięcia. Jednocześnie stwierdzić należy, że podnoszona w skardze kwestia znaczących różnic odległościowych pomiędzy terenem inwestowanym a obszarem Natura 2000, nie ma dla aktualizacji obowiązku stosowania art. 96 ust. 1 u.i.ś., znaczenia. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku, otworzy Sądowi możliwość rozpatrzenia skargi B. spółki z o.o. wniesioną na decyzję SKO z dnia [...] października 2014 r., znak : [...] (sygn. akt II SA/Rz 19/15). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.