I OSK 1777/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 944/15 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 944/15 oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] skierował S. W., posiadającego prawo jazdy kat. B, C oraz C+E na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem z uwagi na przekroczenie przez kierującego 24 punktów przypisanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 – dalej jako "ustawa o kierujących pojazdami"). W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. zarzucił rażące naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez określenie terminu wykonania badań, a także niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych i pominięcie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, jak też niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem i odpowiadała dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Niewątpliwe bowiem przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnej liczby punktów obligowało starostę do wydania kontrolowanej decyzji, która ma charakter aktu związanego. Odnosząc się do kwestii terminu wykonania badań Kolegium wskazało, że znajdują one oparcie w art. 101 ust. 2 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. W. zarzucił organowi naruszenie: - art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 139 ust. 2a ustawy o kierujących pojazdami, poprzez określenie terminu wykonania badań i zastosowanie przepisu jeszcze nieobowiązującego; - art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1270 - dalej jako "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia decyzji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że powołanie w decyzji art. 101 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji nie wykazała, aby zostały one wydane w warunkach stwarzających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, choć zawierają pewne wady natury proceduralnej. Nie mają one jednak wpływu na treść podjętych rozstrzygnięć. Wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i zgromadzono niezbędny materiał dowodowy. Decyzje wydano w oparciu o przepisy obowiązującej od dnia 19 stycznia 2013 r. ustawy o kierujących pojazdami, która określa m.in. wymagania w stosunku do osób uprawnionych do kierowania pojazdami po drogach publicznych oraz zasady wykonywania badań lekarskich i psychologicznych kierowców (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 4). Wyjaśnił, że powyższa ustawa zastąpiła odpowiednie unormowania zawarte dotychczas w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) oraz przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, z zastrzeżeniem art. 139 ustawy o kierujących pojazdami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołując jako podstawę prawną art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, organy orzekające w sprawie nie podały dodatkowych wyliczeń normatywnych w postaci liter oznaczonych od a) do d), które przepis ten zawiera. Brak ten stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., jednak nie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa podstawa prawna istnieje w systemie prawnym, tyle że nie została przywołana w decyzjach. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia kontrolowanych decyzji oraz wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. w istocie podstawą prawną wydanych aktów administracyjnych był przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Wyjaśnił, że regulacja zawarta w tym przepisie jest dopełnieniem przepisu art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami stanowiącego, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w zakresie psychologii transportu, podlega kierujący pojazdem silnikowym, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzja taka wydawana jest na wniosek organu kontroli ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). W ocenie Sądu brzmienie przepisów art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia wątpliwości, że skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu dotyczy każdego kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Treść powołanych przepisów ma charakter imperatywny i nie pozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania. Zobowiązują one starostę do podjęcia stosownych czynności procesowych już w dniu przekroczenia przez kierującego pojazdem silnikowym liczby 24 punktów w ewidencji kierowców, kiedy to materializuje się obowiązek organu kontroli ruchu drogowego skierowania kierującego na badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w kontrolowanej sprawie o przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów przez skarżącego, Starosta został powiadomiony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wyjaśnił przy tym, że Starosta działa tylko w oparciu o otrzymane informacje. Podniósł, że szczegółowa analiza decyzji Starosty wskazuje, iż nie określono w niej terminu wykonania badania psychologicznego, a stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji w tym zakresie jest oczywiście błędne. Informacja zawarta w pouczeniu decyzji Starosty, która rzeczywiście odpowiada nieobowiązującemu jeszcze art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, nie stanowiła elementu rozstrzygnięcia decyzji. Zawarcie jej w pouczeniu nie świadczy natomiast o kwalifikowanej wadzie kontrolowanego aktu, choć nie powinno to mieć miejsca. Zdaniem Sądu wojewódzkiego Starosta powinien po dniu ostateczności decyzji (bądź jej uprawomocnieniu się) co najwyżej wezwać kierującego do wylegitymowania się dowodem wywiązania się z obowiązku nałożonego decyzją, po dniu jej ostateczności i stosownie do wyników takiego wezwania podjąć dalsze czynności określone w powołanej ustawie. Niemniej, to uchybienie procesowe nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, które w swej treści kieruje jedynie S. W. na badanie psychologiczne z zakresu psychologii transportu drogowego z określonej przyczyny i nie określa terminu zastosowania się do decyzji. S. W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako "P.p.s.a."), w związku z art. 7, 75 §1, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §1 K.p.a. wobec braku uznania, że zaskarżona decyzja na skutek zawartych w niej uchybień winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wbrew poczynionym ustaleniom; - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 99 ust. 1 pkt 3b w związku z art. 139 ust. 2a ustawy o kierujących pojazdami poprzez brak uznania, że doszło do przekroczenia uprawnień oraz zastosowania przepisu, który nie funkcjonuje w obrocie prawnym – organ pierwszej instancji przekroczył uprawnienia wyznaczając termin na dokonanie badań psychologicznych, organ drugiej instancji orzekł na podstawie przepisu, który nie wszedł w życie – wbrew ocenie WSA (która "naprawia" niejako ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz organu pierwszej instancji) ww. uchybienia decyzji nie mogą być niejako "konwalidowane" interesem publicznym, bezpieczeństwem ruchu czy też koniecznością zapewnienia efektywności działania administracji publicznej. Z uwagi na wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie dopatruje się uchybienia ww. przepisom w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem pomimo dostrzeżonych w nich uchybień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że choć brak konkretyzacji podstawy prawnej stanowi naruszenie przepisów postępowania, to nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze powołany w podstawie rozstrzygnięcia przez organy obu instancji art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami obowiązywał, a jego treść pozostawała w tożsamym brzmieniu, zarówno w dacie orzekania przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Po drugie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę treść kontrolowanych decyzji oraz znajdującego się w aktach sprawy wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r., nie pozostawia wątpliwości, że podstawą prawną tych orzeczeń był przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Stosownie zaś do treści art. 99 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy decyzja taka wydawana jest na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wyraźnie wynika, że ich przedmiotem było skierowanie S. W. na badania psychologiczne z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Faktu tego zresztą skarżący nigdy negował. Powołanie, zatem w osnowie zaskarżonych decyzji przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami bez powołania litery "b)", gdy z ich uzasadnień wprost wynika, że chodzi o sytuację przewidzianą tym właśnie przepisem, nie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego naruszenia prawa, które obligowałoby Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia tych decyzji. Uchybienie to pozostaje, bowiem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które znajduje podstawę w obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organy przepisach i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślenia wymaga, że błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia organu nie budzi żadnych wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) w związku z art. 139 ust. 2a ustawy o kierujących pojazdami podnieść należy, że istota tego zarzutu sprowadza się do wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została niezgodnie z prawem z uwagi na wskazanie przez ten organ terminu wykonania badań, na które został skierowany. W tym miejscu wskazać należy, co słusznie zauważył pełnomocnik strony skarżącej, w dniu wydawania kontrolowanych decyzji nie obowiązywał jeszcze przepis art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który na podstawie art. 139 pkt 2a tej ustawy wszedł w życie dopiero z dniem 1 lipca 2015 r. Błędne jest jednak stanowisko skarżącego, jakoby wskazanie w pouczeniu decyzji terminu wykonania badania przewidzianego ww. przepisem, stanowiło o nieprawidłowości samego rozstrzygnięcia organu. Decyzja Starosty [...] rozstrzyga bowiem jedynie o skierowaniu S. W. na badania psychologiczne z zakresu psychologii transportu drogowego z powodu przekroczenia liczby 24 punktów. Nie określa ona w żaden sposób terminu do wykonania tych badań. Termin na przeprowadzenie ww. badań wskazany został jedynie w pouczeniu, a nie w treści samej decyzji. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że choć stosownie do treści art. 107 §1 K.p.a., pouczenie jest obligatoryjnym elementem decyzji to jednak powinno ono dotyczyć jedynie informacji dotyczących możliwości złożenia odwołania. Nie stanowi, zatem elementu rozstrzygnięcia wydanej decyzji, na które składa się sentencja oraz uzasadnienie. Jak słusznie ponadto zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do czasu wejścia w życie przepisu art. 101 ustawy o kierujących pojazdami obowiązywały regulacje K.p.a. stanowiące o ostateczności i wykonalności decyzji wynikające z art. 16 §1 K.p.a. oraz art. 130 §1 i 2 K.p.a. Posłużenie się natomiast pewnym wzorem decyzji, który najprawdopodobniej miał pomóc w usprawnieniu procedur administracyjnych oraz w ujednoliceniu dokumentów związanych z kierowaniem na badania, nie stanowi urzędowego blankietu, o którym mowa w art. 138 § 4 K.p.a, który po wypełnieniu przez organ staje się decyzją administracyjną, a brak którejkolwiek z cech szczególnych stanowiłby o nieważności wydanej w ten sposób decyzji (por. Piotr Marek Przybysz, Komentarz do art.138 [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2017). Zawarcie przez organ w pouczeniu, informacji dotyczącej terminu wykonania badań stanowi, zatem jedynie wyjście poza zakres pouczenia i świadczy o braku staranności przy wydawaniu decyzji. Nie wpływa jednak w żaden sposób na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy zatem z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, że choć zawarta w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. ocena w zakresie powołania przez organ pierwszej instancji terminu przeprowadzenia badań jest błędna, to pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości utrzymania jej w mocy jako zgodnej z prawem. Zatem słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że pomimo błędnego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie, jest ona prawidłowa. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.