I OSK 1790/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 562/15 w sprawie ze skargi J. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/15 oddalił w całości skargę J. S. (dalej: "skarżąca") na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] i uznanie uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że policjantowi który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem, jeżeli policjant ten posiada jednocześnie lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę. Skarżąca podniosła, że niewłaściwa wykładnia ww. przepisu doprowadziła do nieuzasadnionego rozszerzenia materialnoprawnych przesłanek braku prawa do zwrotu kosztów dojazdu i faktycznego wprowadzenia przez Sąd I instancji dodatkowej przesłanki konkretyzującej wskazaną normę prawną, której prawodawca nie wprowadził w żadnym miejscu przedmiotowej ustawy i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. W ocenie skarżącej analizując treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji należy wskazać, iż zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem przysługuje policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ww. ustawy. Równocześnie ustawodawca wskazał tylko jedną przesłankę wyłączającą prawo do uzyskania tego świadczenia - stosownie bowiem do 93 ust. 2 ustawy o Policji zwrot kosztów dojazdu nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast w żadnym miejscu, zarówno w przywołanej jednostce redakcyjnej, jak i w całej ustawie pragmatycznej, prawodawca nie zawarł regulacji, która w jakikolwiek sposób uzależniałaby prawo do zwrotu kosztów dojazdu od braku posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Zależności takiej nie można wyprowadzić także z treści żadnego rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie ustawy o Policji pomimo faktu, że tylko w 8 rozdziale ustawy “Mieszkania funkcjonariuszy Policji" - prawodawca zawarł aż sześć przepisów o charakterze delegacyjnym (odpowiednio: art. 91 ust. 2, art. 92 ust. 2, art. 94 ust. 2, art. 96 ust. 3, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o Policji). Skarżąca podniosła, iż uwzględniając treść całego rozdziału 8 ustawy o Policji można stwierdzić, że użyto w nim zarówno sformułowania "posiada lokal mieszkalny", jak i posłużono się sformułowaniem "zajmuje lokal mieszkalny". Mając bowiem na uwadze zasadę racjonalnego działania ustawodawcy należy przyjąć, iż jest to zabieg celowy. Wszak o ile o prawie do lokalu mieszkalnego (art. 88), czy prawie do równoważnika za brak lokalu (art. 92), decyduje fakt "posiadania" lokalu, o tyle o prawie do równoważnika za remont (art. 91), czy też prawie do zwrotu kosztów dojazdu (art. 93), decyduje fakt "zajmowania" lokalu. Skoro racjonalny prawodawca posługuje się różnymi pojęciami dla unormowania różnych stanów faktycznych, to organ administracji powinien - a nawet jest zobowiązany - także to uwzględniać, decydując o prawach jednostki. Zdaniem skarżącej zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż od lipca 2014 r. skarżąca zajmuje lokal w miejscowości [...], która jest miejscowością pobliską do miejscowości [...], czyli miejsca pełnienia przez nią służby - i kwestia ta pozostaje poza sporem. Jednak w sytuacji, w której jedyna pozytywna przesłanka uzyskania prawa do zwrotu kosztów dojazdu została przez skarżącą spełniona, organ administracji publicznej (a za nim Sąd I instancji) posiadał tylko prawo do zbadania, czy w danej sprawie nie zaistniała jedyna negatywna przesłanka, wynikająca z treści art. 93 ust, 2 ustawy o Policji - czyli, czy w danym roku kalendarzowym niewykupiono na rzecz skarżącej uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącą zakwestionowany. Podkreślenia wymaga, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, przez jego błędną wykładnię. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania, tj. z [...] do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem, pomimo, iż posiada we [...] lokal mieszkalny, tj. w miejscowości, w której pełni służbę. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Z kolei art. 93 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że policjant może domagać się zwrotu kosztów dojazdu do pracy, gdy nie zamieszkuje w miejscowości pełnienia służby, jak również w sytuacji, gdy nie wykupiono funkcjonariuszom zamieszkałym poza miejscowością pełnienia służby uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc zatem pod uwagę jedynie literalną wykładnię powyższego przepisu, zgodzić należy się ze skarżącą, iż ustawodawca nie uzależnił prawa do zwrotu kosztów dojazdów od braku posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. przepisu nie można jednak interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy o Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy. Wykładnia literalna art. 93 ustawy o Policji powinna być bowiem uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Z regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o Policji wynika, że policjant może skorzystać z różnych form pomocy w zakresie potrzeb mieszkaniowych. Rozdział ten dotyczy czterech zagadnień: zasad przyznawania policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 88 – 90, art. 95 ust. 1, art. 96, art. 98), innych uprawnień związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (art. 91, art. 93), innych sposobów niż przydział lokalu mieszkalnego realizacji prawa do lokalu (art. 92 i art. 94), przesłanek opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 2-4). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że regulacje rozdziału 8 ustawy będą miały zastosowanie do takich sytuacji, w który policjant albo nie będzie dysponował własnym lokalem w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej – i wówczas będzie mógł się domagać odpowiednich świadczeń z tego tytułu, albo będzie dysponował lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a wtedy uprawnienia takie nie będą w ogóle przysługiwały, bądź będą ograniczone do niektórych tylko świadczeń. W ramach zaś tych świadczeń należy wyszczególnić prawo do zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że skarżąca, pełniąca służbę w Wydziale Kryminalnym Komendy Wojewódzkiej Policji we [...],[...] grudnia 2010 r. nabyła prawo własności lokalu mieszkalnego we [...] przy ul. [...], który w dalszym ciągu znajduje się w jej posiadaniu. Na nabycie ww. lokalu skarżąca otrzymała pomoc finansową w kwocie [...] zł, przyznaną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...], zmienioną następnie decyzją z [...] września 2011 r., nr [...]. Następnie wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do naczelnika wydziału z prośbą o zwrot ponoszonych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny kolejowego biletu miesięcznego na trasie [...] – [...] od [...] lipca 2014 r., dodając, że od lipca 2014 r. tymczasowo zamieszkuje w [...]. Na rozprawie 22 marca 2016 r. skarżąca oświadczyła, że lokal przy ul. [...] we [...] wynajmuje odpłatnie w celu spłaty zaciągniętych kredytów. Zamieszkuje natomiast w lokalu mieszkalnym w [...], również stanowiącym jej własność, gdzie przeprowadziła się w związku z urodzeniem dziecka i zapewnieniem mu właściwej opieki. Mając powyższy stan faktyczny na uwadze uznać należy, że skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu na podstawie art. 93 ustawy o Policji. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca dysponuje mieszkaniem we [...]. Ma więc możliwość zamieszkania w miejscu pełnienia służby. Okoliczność, iż – z uwagi na urodzenie dziecka – nie chce skorzystać z tej możliwości, nie może zaś uprawniać jej do uzyskania pomocy finansowej w zakresie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Koszty związane z dojazdem do miejsca pełnienia służby są bowiem wynikiem jej własnego wyboru, a nie skutkiem niemożności zamieszkania w miejscowości pełnienia służby. Jak już natomiast powyżej wskazano, nie zawsze funkcjonariusz może skorzystać z pomocy przewidzianej w rozdziale 8 ustawy o Policji, bądź pomoc ta może być mu ograniczona. Skoro więc skarżąca ma zapewnioną możliwość zamieszkania w miejscu pełnienia służby, to tym samym nie ma możliwości skorzystania z pomocy finansowej na pokrycie dojazdów z miejscowości pobliskiej. Zwrócić należy także uwagę na fakt, iż posiadane przez skarżącą mieszkanie we [...] zostało zakupione, m.in. z przyznanej jej pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem wniosek o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej stoi w sprzeczności z celem przyznanej już jej pomocy w zakresie zakupu mieszkania. Skoro bowiem organ udzielił już skarżącej pomocy w zapewnieniu jej miejsca zamieszkania w miejscu pełnienia służby, skarżąca nie może oczekiwać, że zostanie jej przyznana także pomoc w zakresie zwrotu dojazdów z miejscowości pobliskiej. Oznaczałoby to korzystanie przez skarżącą z dwóch wykluczających się form pomocy, a to z kolei skutkowałoby poprawieniem sytuacji życiowej funkcjonariusza, a nie udogodnieniem w zakresie dotarcia do miejsca pełnienia służby. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, że funkcjonariusz otrzymuje pomoc finansową na zakup mieszkania w miejscu pełnienia służby, z którego następnie nie korzysta tylko uzyskuje dodatkowy dochód z jego wynajmu, a następnie korzysta z pomocy przyznanej na podstawie art. 93 ustawy o Policji. Odmienna interpretacja przepisu art. 93 ustawy o Policji, tj. z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej, doprowadziłaby do nadużyć ze strony funkcjonariuszy Policji, którzy staraliby się o dofinansowanie zakupu mieszkań, nie tylko w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, ale również w celu uzyskania dodatkowych korzyści majątkowych, tak jak w niniejszym przypadku (m.in. poprzez uzyskanie dodatkowego dochodu z wynajmu zakupionego mieszkania). To z kolei kłóciłoby się z celem dla jakiego została wprowadzona regulacja zawarta w rozdziale 8 ustawy o Policji, tj. ułatwieniem podjęcia służby przez funkcjonariusza poprzez bądź pomoc w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, bądź zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 93 ustawy o Policji była prawidłowa. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.