II OSK 928/16

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 763/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 763/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. G. M.–W. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015r.; znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W decyzji z [...] października 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie części działki nr [...] oraz działce [...] obr. [...] [...], przy ul. M.''. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. B. i A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K., Kolegium) w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania G. B. i A. B. Kolegium ustaliło, że działka nr [...] obr. [...], której właścicielami są G. B. i A. B., nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jej granice oddalone są od tego terenu o około 12-13 metrów, zaś sam budynek znajdujący się na tej działce stanowi obudowę pierzejową ul. P. Kolegium podkreśliło, że po uwzględnieniu charakteru inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy brak było podstaw do uznania, że działka G. B. i A. B., jak inne działki znajdującej się w obudowie ul. P., pozostają w zasięgu negatywnego oddziaływania tej inwestycji. W ocenie Kolegium odwołujący się nie wskazali na konkretne okoliczności, z których wynikałby wpływ inwestycji na ich uprawnienia. Dlatego też Kolegium uznało wniesione odwołanie za niedopuszczalne. Skargę na postanowienie SKO w K. wniosła D. M. (dalej: skarżąca), zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 61 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, ze względu na miejsce jej zamieszkania winna być uznana za stronę opisanego wyżej postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu tym ją oraz inne osoby, w tym także G. B. i A. B., bezpodstawnie pozbawiono statusu strony. Skarżąca podniosła, że nie zostało wyjaśnione, czy oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie negatywnie wpływać na teren jej posesji poprzez hałas, drgania i ograniczenie nasłonecznienia. Ponadto stwierdziła, że brak bezpośredniego sąsiadowania nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uznania za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2015 r. oddalając skargę D. M. wskazał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania G. B. i A. B. Orzeczenie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez inne osoby nie ma bowiem wpływu na sferę praw i obowiązków D. M. W skardze kasacyjnej D. M. reprezentowana przez r. pr. W. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) "zaskarżonej decyzji" zarzucono: I. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie bądź postępowanie prowadzące do jego wydania dotknięte było następującymi naruszeniami prawa: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 "pkty." 20 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że nieruchomości oznaczone jako działki geodezyjne stanowiące własność G. B. i A. B. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji; 2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nie poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; 3. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i ocenę materiału dowodowego, niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalenie stron postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego); 4. art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym niezapewnieniu wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 5. naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; II. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 §1 p.p.s.a., a także art. 34, 35 §1 i 36 pkt 3 poprzez niezwrócenie uwagi, że D. M. działa jako rzekomy pełnomocnik A. B. ("treść ww. postanowienia (otrzymałam W.K.) 05.06.2015 od p. A. B."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby sąd zwrócił uwagę strony występującej bez prawnika na zagadnienie formalne, to A. B. potwierdziłby czynności D. M. (wniesienie odwołania i wniesienie skargi), a skarga zostałaby rozpoznana od strony merytorycznej, tj. interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym (A. i G. B. mieszkają w takiej samej odległości od inwestycji co D. M., a tylko ona uzyskała prawa strony w postępowaniu administracyjnym). W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 2. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zgodnie z odrębnym pismem; 3. o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu oświadczając, że D. M. nie uiściła tego wynagrodzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przekonaniu odwołującej się, budowa spowoduje nieodwracalną zmianę krajobrazu oraz zmniejszenie wartości jej działki. Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie w każdym przypadku, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia, a w szczególności chodzi o zapewnienie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stanowisko zajęte przez organ jest w tych okolicznościach nieuzasadnione, a co najmniej niepoprzedzone dostatecznymi ustaleniami, a zaprezentowane uzasadnienie nie spełnia stawianych mu w tym zakresie wymogów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz 2. zasądzenie na rzecz Spółki [...] S.A. kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego został błędnie sformułowany. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., albowiem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Ponadto skarżąca kasacyjnie błędnie zarzuca "zaskarżonej decyzji" naruszenie art. 151 p.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 151 p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu przedstawionego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie przewidują instytucji "rzekomego pełnomocnika". Pozbawione podstaw są zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. oraz 77 §1 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów k.p.a. Obowiązek wykazania związku pomiędzy uchybieniem procesowym, a zaskarżonym wyrokiem spoczywa na stronie wnoszącej skargę kasacyjną. Strona skarżąca powinna zatem wykazać, że wadliwość postępowania była tego rodzaju, że mogła kształtować badany przez sąd pierwszej instancji akt administracyjny. Tego w skardze kasacyjnej nie wykazano. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Nie doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.), gdyż organy administracji nie stosowały tego aktu prawnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie stosowały także art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.).Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo uznał, że D. M. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania G. B. i A. B. Orzeczenie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez inne osoby nie ma bowiem wpływu na sferę praw i obowiązków D. M. Przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) nie przewidują instytucji prawnej "rzekomego pełnomocnika" (falsus procurator), która jest uregulowana w art. 103 ustawy z 23 kwietnia kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: k.c.). W myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§ 3). Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w k.c. Zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w k.c. w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. II OSK 941/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można twierdzić, jak podnosi skarżąca kasacyjnie, że D. M. działała jako rzekomy pełnomocnik A. B. Tym samym postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania G. B. i A. B. może być kwestionowane przez te osoby. Zasadność takiego postanowienia pozostaje bez wpływu na interes prawny D. M. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.