I SA/Wa 1195/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Instytutu [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania Instytutu [...] w W. od decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2015 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 29 lipca 1997r. przez Instytut [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność W., położonego w W. w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącego część (o pow. ok. [...] ha) działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta kw nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z [...] grudnia 1994r. Instytut [...] wystąpił o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ulicy [...], na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie powyższemu przepisowi odpowiada art. 207 ustawy z 21 sierpnia 2007r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z 24 sierpnia 2014 r. Instytut poinformował, że podtrzymuje wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntu, ale na innej podstawie prawnej tj. na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych. Zgodnie z tym przepisem z dniem wejścia w życie ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy znajdujące się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu 5 grudnia 1990r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie prawem przewidzianej i wykorzystywane przez tę jednostkę do celów statutowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki. Budynki i urządzenia trwale związane z gruntami stają się własnością jednostki badawczo-rozwojowej. Organ wskazał, że decyzją z [...] czerwca 1966 r. nr [...] Architekt Dzielnicy [...] wyraził zgodę na czasowe wykorzystywanie terenu o powierzchni 0, 99 ha pod budynek magazynowy w F. na okres do 31 grudnia 1974 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...]. Decyzją z [...] sierpnia 1968 r. Prezydium Rady Narodowej W. przekazało [...] Przedsiębiorstwu [...] w użytkowanie nieruchomość położoną przy ul. [...] na terenie dawnego f. o pow. 0, 99 ha wraz z budynkiem magazynowym na okres do 31 grudnia 1974 r. Na podstawie tej decyzji sporządzony został protokół zdawczo-odbiorczy z 13 listopada 1968 r. obejmujący powyższy teren. Zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów nr [...] z [...] grudnia 1982 r. Instytut [...] przekształcił się w różne instytuty w tym w Instytut [...] w W. W dniu 6 lipca 1987r. została zawarta umowa najmu pomiędzy [...] Spółdzielnią [...] w W. a Instytutem [...] w R. na najem części posiadanego przez Spółdzielnię terenu i obiektów F., położonych przy ul. [...], w tym sześć komór dużych oraz przyległy do nich teren. Następnie 29 września 1988 r. do tej umowy została zawarty aneks nr 1, z którego wynika, że z dniem 1 września 1988 r. prawa najemcy części pomieszczeń i terenu byłego F. w W. przy ul. [...] zostały przejęte przez Instytut [...] w W. na potrzeby usytuowania D. Decyzją z [...] marca 1989 r., nr [...] Architekt Dzielnicy [...] zatwierdził plan realizacyjny tej Stacji. Protokołem z 1989 r. [...] Spółdzielnia [...] przekazała Instytutowi [...] w W. część pomieszczeń i terenu byłego F. przy ul. [...], przeznaczonego na potrzeby usytuowania Stacji. Z protokołu wynika, że Instytut przejmie z dniem 1 września 1988 r. w użytkowanie jako najemca od Spółdzielni osiem dużych komór oraz dwie komory małe o łącznej powierzchni użytkowej 595 m2 oraz przyległy teren od czoła komór o pow. 2840 m2. Wnioskiem z 28 grudnia 1994 r. Instytut [...] wystąpił o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...] na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie pismem z 30 maja 2000 r. wystąpił o wydzielenie i przekazanie terenu położonego przy ul. [...] oznaczonego jako cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Instytut poinformował, że użytkuje przedmiotowy teren od 1986 r. Pismem z 7 marca 2001 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] poinformował, że nie wyraża zgody na podział nieruchomości. Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmówił podziału przedmiotowej nieruchomości z uwagi na brak zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Teren, o którego uregulowanie stanu prawnego wnioskuje Instytut stanowi obecnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...][...]Konserwator zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] F. w pierścieniu zewnętrznym T. wzniesiony w latach 1883-1893, położony w W. w obrębie ulic [...],[...],[...] (obejmujący działkę ewidencyjną nr [...]) oraz teren otoczenia fortu. Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2013 r. Rada W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...]. W planie działka ewidencyjna nr [...] oznaczona jest symbolem UF-tereny usług w ramach systemu f. Pismem z 27 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że obecna lokalizacja Instytutu [...] jest zupełnie przypadkowa i w sposób oczywisty przyczyniła się do degradacji tego zabytku, jak również utrudnia prowadzenie prac rewaloryzacyjnych, co oznacza, że należałoby dążyć do usunięcia Instytutu z tego terenu. Organ wskazał, że z akt nie wynika aby Instytut spełniał przesłanki z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dawniej art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Instytut poinformował, że podtrzymuje wniosek z 28 grudnia 1994 r., jednocześnie zmienił podstawę prawną - na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Organ I instancji stwierdził, że brak jest możliwości wydzielenia z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] terenu, o który wnioskuje Instytut, a co za tym idzie uwzględnienia wniosku. W odwołaniu Instytut zarzucił: naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, mimo zaistnienia przesłanek oraz naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo wcześniejszych skutków prawnych w postaci nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na podstawie ustawy z 24 kwietnia 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wskazało, że organy administracji państwowej prowadząc postępowanie administracyjne w trybie zwykłym mają obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w oparciu o aktualną analizę stanu faktycznego. Zastosowanie prawa nieobowiązującego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy prowadzi się postępowanie w trybie nadzorczym. Wprawdzie ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.) została uchylona z dniem 1 października 2010r., jednakże przepis art. 2 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Z 1997 r. Nr 75, poz. 464), nigdy nie wszedł do ustawy uchylonej, w związku z tym uznać należy, że wobec braku wyraźnego uchylenia nadal obowiązuje. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 8 ustawy z 20 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U.2010.96.620 ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618), która zgodnie z art. 4 tej ustawy weszła w życie z dniem 1 października 2010 r. straciła moc ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych. Od 1 października 2010 r., zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 ze zm.), przekazywanie instytutom badawczym nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego może nastąpić w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że aby ustanowić prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz Instytutu [...], zgodnie z wnioskiem, musi nastąpić wydzielenie działki. W myśl art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa i to nawet niezależnie od planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu od decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu, gdy nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, a tak jest w niniejszym przypadku należy, zgodnie z art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskać pozwolenie na podział od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przepis ten koreluje z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2014 poz. 1446 j.t.), który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Przy czym, postępowanie to jest postępowaniem autonomicznym, zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało, że wobec tego, iż ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] czerwca 2007r. odmówiono Instytutowi [...] podziału działki nr [...], to na obecnym etapie nie ma możliwości uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Organ wyjaśnił, że nie prowadził postępowania administracyjnego w oparciu o art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dawny art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), gdyż przewidziany w tym przepisie tryb uwłaszczenia następuje w drodze umowy cywilnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej i należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę złożył Instytut [...] w W. Decyzji zarzucił : 1) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, przez niezastosowanie tego przepisu mimo, iż istniały podstawy do jego zastosowania; 2) naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, przez zastosowanie przepisów ustawy z o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Prezydenta W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Instytutu przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych, wskazując, że przepis ten nadal obowiązuje. Skarżący podniósł, że spełnił warunki zawarte w przepisie, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem w dniu wejścia w życie ustawy czyli 29 lipca 1997 r. nabył ex lege prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków. Skarżący zarzucił, że w aktach sprawy brak jest decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie podziału działki, a jest jedynie pismo z 27 marca 2014 r. Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stwierdzające, że obecność Instytutu na przedmiotowym terenie (mimo, iż wcześniej konserwator wyrażał zgodę na zabudowę tego terenu) jest przypadkowa i przyczynia się do degradacji terenu. Na tej podstawie Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2007 r. odmówił Instytutowi zgody na podział gruntu, co z kolei było podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Skarżący zakwestionował tę decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r., bowiem Instytut spełniał warunki zawarte w tym przepisie i z mocy prawa nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu z dniem 29 lipca 1997 r. Zadaniem organu administracji było jedynie stwierdzenie tego prawa, a nie jego ustanowienie. Odmowa uwzględnienia wniosku spowodowana została zastosowaniem przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w chwili nabycia przez Instytut ex lege prawa użytkowania wieczystego. Skarżący podniósł, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r. a zatem art. 13 ust. 4 uzależniający oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste od pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również art. 96 ust. 1 pkt 1a dotyczący podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków - nie powinien mieć zastosowania, tym bardziej, że przedmiotowy grunt wpisany został do rejestru zabytków 1 czerwca 2010 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z treści decyzji organów obydwu instancji, podstawą odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 29 lipca 1997 r. prawa użytkowania wieczystego, własności budynków i innych urządzeń na części działki nr [...] była niemożność podziału tej działki. Organy wskazały na ostateczną decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2007 r. o odmowie podziału działki nr [...]. Jako podstawę żądania wniosku (po jego ostatecznym sprecyzowaniu) skarżący wskazał przepis art. 2 ust.1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych. Organy obydwu instancji wskazując na powyższy przepis odmówiły stwierdzenia nabycia prawa jedynie z przyczyn niemożności podziału działki, bez analizy spełnienia czy też niespełnienia przez Instytut przesłanek zawartych w przepisie. Organy wprawdzie powołały zebrane w sprawie dokumenty w tym: wydane wcześniej decyzje, umowy zawarte przez skarżącego, pisma składane do różnych organów, protokoły przekazania pomieszczeń, jednakże nie dokonały oceny tych dowodów w kontekście spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Organy skupiły się jedynie na braku możliwości wydzielenia z działki nr [...] terenu, o który wnioskował Instytut, jako nabyty z mocy prawa. Wobec tego zasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także przepisy art. 7,8, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy także przepis art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Wprawdzie organy prawidłowo wskazały na regulację art. 8 ustawy z 20 kwietnia 2010 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki, na treść art. 16 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczych, słusznie przyjęły konieczność uwzględnienia regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rzecz jednak w tym, że powołały z tej ostatniej ustawy niewłaściwe przepisy. Należy zważyć, że organ orzekając obecnie na podstawie przepisu art. 2 ust.1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo- rozwojowych nie może nie uwzględniać aktualnie obowiązujących przepisów, w tym ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego chybiony jest zarzut skargi odnośnie braku podstaw do zastosowania przepisów ustawy wyżej wskazanej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków lub innych urządzeń na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. następowało z mocy samego prawa, a decyzja stwierdzająca owo nabycie ma charakter deklaratoryjny. Podkreślić należy, że w przypadku nabycia własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa, to sam ustawodawca zadecydował o prawnym podziale nieruchomości i zmianie właściciela części nieruchomości wyprzedzając ewidencyjny podział tej nieruchomości. Zatem, aby wola ustawodawcy została zrealizowana należy zgodnie z tą wolą dokonać podziału ewidencyjnego, wskazując jaka część nieruchomości należy do osoby uwłaszczonej z mocy prawa. Organy nie biorą pod uwagę żadnych kryteriów podziałowych (według których organ orzekający w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości ocenia dopuszczalność tego podziału), lecz uwzględniają jedynie wolę ustawodawcy wyrażoną w przepisach. Zatem decyzje wydawane przez organy nie muszą być zgodne z kryteriami podziałowymi, jakie bierze pod uwagę organ orzekający w przedmiocie podziału, a nawet mogą być z nimi sprzeczne. Zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa nie wydaje się decyzji o podziale, o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje się zatem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa (rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału powinno się znaleźć w sentencji tych decyzji), jednak może to nastąpić po uprzednim sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej, jaka jest konieczna do celów podziałowych. Bez takiej dokumentacji geodezyjnej nie byłoby bowiem możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Ta dokumentacja geodezyjna stanowić powinna załącznik do decyzji. Z wyżej powołanym przepisem koreluje przepis art. 95 pkt 3) ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Z przyczyn wyżej podanych wadliwe jest stanowisko organów o braku podstaw do uwzględnienia wniosku tylko z powodu niemożności podziału wynikającego z decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2007 r. o odmowie podziału, jak również z powodu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.