II GZ 243/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 683/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie licencji na wykonywanie transportu drogowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 20 [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie licencji na wykonywanie transportu drogowego zaskarżonej przez T. S. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia 26 [...] 2015 r. mocą której uznano, że utrata dobrej reputacji przez przedsiębiorcę i jednocześnie zarządzającego transportem T. S., stanowi proporcjonalną reakcję za orzeczony prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinie prawo o ruchu drogowym, który skutkuje utratą dobrej reputacji. W piśmie z dnia 17 [...] 2015 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że jej wykonanie może doprowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, jak również wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia niezdolności skarżącego do kierowania operacjami transportowymi. W konsekwencji skarżący będzie zmuszony do likwidacji prowadzonego przedsiębiorstwa, co doprowadzi do utraty klientów. Wskazał, że likwidacja prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa spowoduje utratę źródła utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja stwierdzająca iż utrata dobrej reputacji przez przedsiębiorcę i jednocześnie zarządzającego transportem, stanowi proporcjonalną reakcję za orzeczony prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinie prawo o ruchu drogowym nie podlega wykonaniu, gdyż pozbawiona jest cech wykonalności i nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Sąd ten wskazał, że ma ona jedynie charakter ustalający, a zatem ze swej istoty nie może spowodować trudnych do odwrócenia skutków i znacznej szkody. Nie upoważnia bowiem do bezpośredniego cofnięcia skarżącemu licencji na wykonywanie transportu, a stanowi jedynie jeden z etapów do wszczęcia takiego postępowania w przyszłości. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. S. wniósł o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, jak również wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia niezdolności do kierowania operacjami transportowymi, podczas gdy działalność gospodarcza którą wykonuje polega właśnie na transporcie, a dochody z niej uzyskane są źródłem utrzymania dla niego oraz jego rodziny. W przypadku wszczęcia ww. postępowań i wydania negatywnych decyzji Skarżący zostanie zmuszony do likwidacji działalności i utraci źródło utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie, przy znacząco dużym nakładzie sił i środków lub będzie niemożliwy. Wnioskujący winien wskazać na konkretne zdarzenia, czy też okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, czyli, że na skutek wykonania decyzji grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku jej realizacji nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności nawet z odsetkami. Wnioskodawca musi zatem wykazać istnienie realnego niebezpieczeństwa, iż wykonanie zaskarżonego aktu przed zbadaniem jego prawidłowości przez sąd administracyjny, wywoła nieodwracalne pogorszenie jego sytuacji, którą trudno będzie naprawić nawet po ewentualnym wyeliminowaniu zaskarżonego aktu. Oceniając zaskarżone postanowienie Sądu I instancji przez pryzmat cytowanych powyżej przepisów oraz treści wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy wskazać, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej, że utrata dobrej reputacji przez przedsiębiorcę i jednocześnie zarządzającego transportem T. S., stanowi proporcjonalną reakcję za orzeczony prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinie prawo o ruchu drogowym, który skutkuje utratą dobrej reputacji. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli "spełnia wymóg dobrej reputacji". Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. organ administracji publicznej jest zobligowany do cofnięcia licencji, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Dobra reputacja jest więc jedynie jednym z warunków jakie musi spełniać ubiegający się/posiadacz licencji na wykonywanie transportu drogowego i nie skutkuje bezpośrednio cofnięciem posiadanej licencji w tym zakresie. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu, a tym samym przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji była decyzja stwierdzająca że utrata dobrej reputacji przez T. S., stanowi proporcjonalną reakcję za orzeczony prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinie prawo o ruchu drogowym, który skutkuje utratą dobrej reputacji, a zatem nie była to decyzja zobowiązująca, ustalająca nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, akt, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Nie posiadając takich cech, zaskarżony akt, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, nie mógł zatem zostać wstrzymany (jego wykonanie nie mogło zostać wstrzymane), bowiem stwierdzał on jedynie określony stan rzeczy – utratę dobrej reputacji jako reakcję na prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinie prawo o ruchu drogowym. Ponieważ decyzja ta ma jedynie charakter ustalający, nie powoduje ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków, ani znacznej szkody. Decyzja ta, jako niepodlegająca wykonaniu nie mogła zostać tym samym wstrzymana. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.