II GSK 1500/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. T. S. B. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 731/15 w sprawie ze skargi S. P. T. S. B. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie przewozu osób 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. P. T. S. B. w L. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 731/15 oddalił skargę S. P. T. S. B. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie przewozu osób. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. A. sp. z o.o. w W. (dalej: uczestnik) wystąpił do Marszałka Województwa M. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii komunikacyjnej K. – R. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do ww. organu wpłynął wniosek s. o dopuszczeniu go do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Marszałek Województwa M. odmówił dopuszczenia strony do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenie S., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego strona nie wykazała istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie dopuszczenia tego s. do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a organ odwoławczy nie dopatrzył się istnienia takich przesłanek z urzędu. Nie wykazała więc, że w postępowaniu interes społeczny jest zagrożony w którykolwiek z dwóch podnoszonych aspektów: zagrożenia dla istniejących linii regularnych poprzez stosowanie cen dumpingowych oraz zagrożenia stosowania cen nadmiernie wygórowanych na linii, w której, według opinii s., uczestnik postępowania uzyskał pozycję monopolistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S., uznając ją za niezasadną, podzielając stanowisko organu odwoławczego, że za przystąpieniem s. do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. S. P. T. D. B. w L. skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób (§10 statutu S.), z kolei stroną w tym postępowaniu jest spółka A., której przedmiotem działalności jest transport lądowy pasażerski. Przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. – R. dla strony postępowania, spółki A.. Powyższe wskazuje, że S. P. T. D. B. w L. jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania. Zatem udział s. w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów s., bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, pogląd skarżącego, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu "ze względu na faktyczne interesy członków", nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Bezsporne jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Okoliczność zmiany statutu s. poprzez wykreślenie z niego sformułowania o "ochronie interesów członków S.", nie przesądza, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym s. wykazało istnienie interesu społecznego. Organ odwoławczy rozstrzygając tą kwestię dysponował aktualnym tekstem statutu s. i taką treść brał pod uwagę przy badaniu przesłanki interesu społecznego. Zapisy statutu s. mówiące o przynależności do tej organizacji członków zwykłych, którymi mogą być przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób oraz wspólnicy spółek prawa handlowego lub cywilnego prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób (§ 10 statutu) w powiązaniu z celami s. wymienionymi w § 6 statutu oraz przedmiotem postępowania administracyjnego, dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla strony postępowania wskazują, że inicjatywa skarżącego s. dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie była podyktowana interesem społecznym, lecz dbałością o interes faktyczny przedsiębiorców zrzeszonych w s. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że s. nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym. WSA wskazał również, że fakt, iż w przeszłości s. zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach administracyjnych, nie wpływa na ocenę spełniania przesłanek udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu. W każdej sprawie administracyjnej organ bada bowiem oddzielnie, czy występują przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujące udział organizacji w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło S., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje interes społeczny w udziale skarżącego w postępowaniu na prawach strony, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za dopuszczeniem skarżącej do postępowania nie występuje przesłanka interesu społecznego, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty procesowe zgłoszone na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są trafne. Sąd I instancji uznał w tej konkretnej sprawie za organem SKO w W., że wnioskodawca S. B. w L. jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania i że nie reprezentuje interesu społecznego, a jedynie interes partykularny S. i jego członków. Na interes partykularny skarżącej organizacji społecznej - zdaniem organu i Sądu I instancji - wskazuje przedmiot sprawy – zezwolenie na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi względem członków S. Należy zauważyć, że wnioskodawca S. B. uzasadnił swój wniosek złożony w trybie art. 31 k.p.a., a także dodatkowo, na żądanie organu, uzupełnił swoją argumentację w piśmie procesowym. Organ odniósł się do tego uzasadnienia i argumentów skarżącego S. jedynie rutynowo, uznając, że skoro podmiot ten zajmuje się statutowo ochroną interesów przewoźników, to nie może powoływać się na interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. Nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tworzyć domniemania, że s. przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenie. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy, a konkretnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) i jeśli organizacja społeczna zamierza wspomagać organ w wykazaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika, ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie, w tym przypadku K. – R., to nie można jej zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i brak przymiotu działania w interesie społecznym. S. B. w L. uzasadniło swój wniosek interesem społecznym i jednocześnie wyjaśniło, na czym ten interes miałby polegać, koncentrując się na argumentach opartych na przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Przepis ten bowiem pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji do tego uzasadnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie S. B. nie odniosły się. Przede wszystkim nie wykazano w sposób przekonywujący, na czym miałby polegać wyłączny interes partykularny S. w tej sprawie, który by zaprzeczał interesowi społecznemu w warunkach, kiedy członkowie S. nie obsługują spornej linii i nie są bezpośrednio zainteresowani zwalczaniem potencjalnych konkurentów, a jedynie wskazują na interes społeczny w zapobieganiu nieuczciwej konkurencji. Gdyby nawet przyjąć, że S. kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który wyraża się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych społeczności lokalnej przez funkcjonujących już przewoźników, to i tak nie można wykluczyć, że S. będzie działać w postępowaniu administracyjnym w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia nowego zezwolenia nowemu przewoźnikowi. Interes społeczny bowiem może polegać w tej sprawie na dogłębnym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności czy w wyniku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Oczywiście, to organ wydający zezwolenie ma obowiązek, działając z urzędu, wyjaśnić tego rodzaju okoliczności i to na pewno czyni, ale udział s., które statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji (§ 6 pkt 4 statutu S. B.) będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy art. 31 k.p.a. Już z przytoczonych wyżej wywodów należało uznać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 31 k.p.a. przez organ SKO w takim stopniu, że mogło mieć to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jest usprawiedliwiony i dlatego brak było podstaw do oddalenia skargi S. przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji podszedł do rozstrzygnięcia organu w zakresie dopuszczenia do udziału w sprawie S. zbyt rutynowo i uzasadnił swoje stanowisko w sposób ogólnikowy, nie wnikając w argumenty skarżącego S. i nie wychodząc poza stereotypowe stwierdzenia co do interesu społecznego w rozumieniu art. 31 k.p.a. Sąd ten przyjął bowiem domniemanie, że jeśli wnioskodawca zostanie dopuszczony do udziału w sprawie, to jego głównym celem będzie blokowanie konkurenta poprzez utrudnianie postępowania administracyjnego i bezzasadne odwoływanie się od decyzji organów administracji publicznej, co stoi w sprzeczności z interesem strony postępowania. Strona, w tym przypadku nowy przewoźnik, wcale nie musi działać w interesie społecznym, gdyż ma ona na uwadze wyłącznie interes własny w osiągnięciu określonych korzyści z obsługiwania nowej linii i wprawdzie może to być zbieżne z interesem konsumentów, ale właśnie temu służy zezwolenie, które wydawane jest przez właściwy organ po dogłębnym wyjaśnieniu zarówno przesłanek tego rozstrzygnięcia, jak i wszelkich istotnych okoliczności sprawy, do czego może przyczynić się organizacja społeczna – S. P., która zajmuje się tą sferą działalności gospodarczej również z punktu widzenia interesu społecznego, który nie musi być sprzeczny z interesem partykularnym członków S. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu administracyjnym o zezwolenie przewozowe Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe wątpliwości podniesione w skardze kasacyjnej oraz wyrażone na rozprawie przed NSA, a w szczególności, czy w tej konkretnej sprawie organizacja społeczna, wyczulona na zagrożenie nieuczciwą konkurencją i dysponująca szeroką wiedzą na ten temat, nie chce w istocie wspierać administrację publiczną w zwalczaniu tego zagrożenia nie tylko dla czynnych już przewoźników, ale i dla konsumentów i czy oparcie interesu społecznego na przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie nie jest w tej sprawie wystarczające. Przede wszystkim Sąd I instancji odniesie ten interes społeczny do konkretnych argumentów i faktów przedstawionych przez S. i ponownie rozważy czy aby rzeczywiście organizacja ta kieruje się wyłącznie interesem partykularnym. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.