II GSK 2928/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2396/15 w sprawie ze skargi T C na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T C 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę T C (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11167,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr 44 Gliwice – Kraków km 106+270 strona lewa w miejscowości Skawina poprzez umieszczenie bez zezwolenia dwustronnej tablicy reklamowej w pasie drogowym w okresie od dnia 12 marca 2015 r. do dnia 13 kwietnia 2015 r., tj. 33 dni. W podstawie prawnej decyzji podano art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), dalej: u.d.p. Dyrektor po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ wyjaśnił, że czynności geodezyjne mające na celu ustalenie, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę. Obmiar tablicy reklamowej naruszającej pas drogowy drogi krajowej ze wskazaniem powierzchni reklamy został wykonany za pomocą odbiornika GPS – Leica GS15. Do sporządzenia operatu pomiarowego wykorzystano materiały geodezyjne – mapę numeryczną ewidencyjną. Materiał dowodowy był w posiadaniu zarządcy drogi krajowej i został zawarty w operacie pomiarowym części bazowej dostępnym na każdym etapie prowadzonego postępowania. Strona do czasu wydania decyzji nie kwestionowała zawartości operatu pomiarowego. Dopiero w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zapoznała się z operatem pomiarowym i wykonała kopie. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji przypomniał, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że czynności geodezyjne zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę .Obmiar tablicy reklamowej naruszającej pas drogowy drogi krajowej ze wskazaniem powierzchni reklamy został wykonany za pomocą odbiornika GPS – Leica GS15. Dla sporządzenia operatu pomiarowego wykorzystano materiały geodezyjne – mapę numeryczną ewidencyjną (sekcja 7.123.10.04). Granice pasa drogowego oraz powierzchnia reklamy naruszająca pas drogowy drogi krajowej zostały ustalone na podstawie wypisu z rejestru gruntów, szkicu pomiaru reklam, planu sytuacyjnego w skali 1:500. Na opracowanej mapie sytuacyjnej geodeta zaznaczył obszary zajęcia pasa drogowego ze wskazaniem powierzchni zajęcia, mapa została opracowana na podstawie bezpośrednich pomiarów terenowych, stan prawny oraz przebieg granicy pasa drogowego ustalono natomiast na podstawie załączonego do opracowania geodezyjnego wypisu skróconego z rejestru gruntów. Skarżący, kwestionując sporządzony na zlecenie organu operat mógł przedstawić dowód w postaci kontr operatu czego jednak nie uczynił. Reklama nie została umieszczona przez skarżącego na jego terenie, co wynika bezsprzecznie z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone dowody były wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego. Z prawidłowych ustaleń organu wynika także, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi trwało 33 dni, natomiast powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 8,46 m2. Na podstawie powyższych ustaleń faktycznych, przyjmując stawki opłaty za zajęcie 1 m2 określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, organ zasadnie wyliczył nałożoną na skarżącego karę pieniężną. Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego uznając, że wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżący jednak tego nie dowiódł w toku postępowania. T C zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji Dyrektora, mimo że organ administracji publicznej naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określające zasady prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, tj. art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez brak ponownego przeprowadzenia z urzędu dowodu z operatu pomiarowego – do czego organ administracji był zobowiązany wobec zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawienia przez skarżącego na str. 9 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy własnych szczegółowych wyliczeń popartych załączonym przez skarżącego rysunkiem z rzutem poziomym przedstawiającym wymiary tablicy reklamowej i gdy jednocześnie wbrew tezom uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawartym na s. 15 skarżący nie był na podstawie przepisów k.p.a. zobowiązany do przedstawienia tzw. "kontr operatu" – w wyniku czego GDDKiA oparł swoją decyzję na nieprawidłowych ustaleniach co do wymiaru tablicy reklamowej i w konsekwencji wymierzył skarżącemu wyższą karę pieniężną, niż wynikałoby to z obowiązujących powszechnie przepisów prawa, co miało w oczywisty sposób wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego, tj.: przepisy art. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez brak wykazania dokumentem urzędowym w postaci mapy geodezyjnej – a nie, jak stwierdził WSA w Warszawie na s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku za pomocą "dokumentacji fotograficznej" – w toczącym się postępowaniu administracyjnym ustalenia granic pasa drogowego, a tym samym brak ustalenia, czy faktycznie została naruszona przez stronę postępowania granica pasa drogowego poprzez umieszczenie tablicy reklamowej, podczas gdy zgodnie z przepisem § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia granice terenów przeznaczonych na pas drogowy wyznaczone są liniami rozgraniczającymi drogę, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego, w związku z brakiem takiego dokumentu w aktach postępowania przyjąć należało, że nie zostało ustalone w toczącym się postępowaniu czy granice działki nr 1268/1, pokrywają się z granicami pasa drogowego, a nadto nie wykazano odpowiednim dokumentem urzędowym, jakie faktycznie jest przeznaczenie działki nr 1268/1, w związku z czym nie było podstaw do przyjęcia, że jest to działka drogowa, i gdy jednocześnie postępowanie w tym zakresie nie zostało w zakresie dowodów uzupełnione na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy; – art. 40 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom z dnia 16 lutego 2005 r., poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku zauważenia, że GDDKiA wbrew obowiązkom wynikającym z w/w przepisów nie poczynił ustaleń faktycznych w przedmiocie ustalenia i wykazania odpowiednimi dokumentami, w szczególności za pomocą książki drogi, granic pasa drogowego, na podstawie odpowiednich dokumentów urzędowych wskazujących na szerokość i powierzchnię pasa drogowego, w którym znajdowała się droga, pozwalających na ustalenie przebiegu pasa drogowego w terenie, do których to dokumentów nie należą ani wypisy z rejestru gruntów (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ani dokumentacja fotograficzna (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co również miało wpływ na wynik sprawy. c) zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku prawidłowego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, które w myśl wskazanego przepisu powinno nawiązywać do .konkretnych zarzutów skargi, i gdy w świetle zarzutów skargi wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia powinno dotyczyć przede wszystkim głównego, szeroko uzasadnionego zarzutu skargi, polegającego na nie przeprowadzeniu przez organ administracji publicznej ponownych pomiarów tablicy reklamowej przy zapewnieniu skarżącemu udziału w tej istotnej czynności dowodowej, w sytuacji gdy wbrew tezom uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawartym na s. 15 zarzuty skarżącego nie stanowiły wyłącznie polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji, lecz wskazywały przede wszystkim na brak dokonania przez GDDKiA ponownych prawidłowych pomiarów tablicy reklamowej, co miało wpływ na wynik sprawy; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna T C oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zawarte w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i późniejszej kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń stron albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna T C ma usprawiedliwione podstawy dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie zarzutem procesowym najdalej idącym jest podniesione przez stronę naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna twierdzi, że uzasadnienie Sądu I instancji nie wyjaśnia poprawnie podstaw rozstrzygnięcia i nie nawiązuje do konkretnych zarzutów skargi. W ocenie NSA zarzut tak postawiony jest niezasadny. Przede wszystkim jest formalnie wadliwy, bo nie wskazuje w ramach jakiej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. został postawiony. Na marginesie tej uwagi stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w ogóle nie odwołuje się do tego przepisu, co jest również jej błędem formalnym. W takim stanie Sąd I instancji może rozpoznawać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, jaki wynika z treści jej uzasadnienia i tylko w uwzględnieniem zarzutów, które z tego uzasadnienia wynikają. Taki zakres rozpoznania skargi kasacyjnej, dotkniętej wadami formalnymi i niespełniającej wymogów art. 176 p.p.s.a. jest dopuszczalny na podstawie uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. W ocenie NSA uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa formalnie wymogi uzasadnienia, zatem elementy, z których musi być złożone każde uzasadnienie. Natomiast nie reguluje on sposobu w jaki Sąd I instancji ma te wymogi zrealizować. Analiza treści uzasadnienia Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że ten Sąd wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w analizowanym uzasadnieniu znajdują się fragmenty rozważań zupełnie zbędne, jak choćby te, które są przytoczeniem wprost obowiązującej regulacji prawnej, ale z treści uzasadnienia wynika, jaki stan faktyczny był podstawą rozstrzygania, jakie stosowano prawo oraz jakie z tego wynikają konsekwencje dla skarżącego kasacyjnie. Zatem uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a wobec tego rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Poza tym, jako dodatkowy argument na rzecz takiej jego oceny, należy wskazać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej do tego naruszenia również nie odnosi się. W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w połączeniu ze wskazanymi w nim naruszeniami przepisów w zakresie, w jakim odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Natomiast za trafny należy uznać ten zarzut, w tym zakresie, w którym skarga kasacyjna w uzasadnieniu odnosi się do naruszeń przepisów postępowania, pomimo że błędnie przytacza w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Zatem w zakresie procesowym Sąd II instancji może rozpoznać ten zarzut w oparciu o uchwałę NSA powołaną we wcześniejszej części uzasadnienia. Dokonując takiej oceny, stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z odniesieniem do przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 3 u.d.p. w zakresie poprawnego ustalenia granic pasa drogowego, a tym samym oceny, że reklama skarżącego kasacyjnie została umieszczona w pasie drogowym. W sprawie nie ma wątpliwości, że T C nie miał zgody na umieszczanie reklamy w prasie drogowym, ale jest wątpliwość, czy reklama była umieszczona w tym pasie. Podstawą do przyjęcia, że tak było stał się operat sporządzony przez geodetę. Jednak z jego treści nie wynika przebieg granic pasa drogowego, bo przecież przepisy prawa nie stanowią, że pas drogowy przebiega na granicy własności nieruchomości lub granic ewidencyjnych działek, a te granice wydaje się zostały przyjęte w operacie. Zatem trafnie podnosi skarga kasacyjna, że przebieg pasa drogowego jest wątpliwy, a co za tym idzie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, przez co decyzja nakładająca karę narusza treść art. 107 § 2 k.p.a. Z tych też powodów i w tym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.