II SA/Rz 493/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego F. K. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi F.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] wydana w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] odmówiono F.K. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztu podjazdu do domu dla osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku inwalidzkim. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji, iż ww. świadczenie nie może być przyznane w wysokości zgodnej z żądaniem wnioskodawcy tj. w kwocie 10 065,86 zł z uwagi na trudną sytuację majątkowa gminy, a także z uwagi na fakt, iż wnioskodawca korzysta także z innych świadczeń z zakresu pomocy społecznej. W odwołaniu od ww. decyzji F.K. wskazał, iż powyższy podjazd jest mu niezbędny do funkcjonowania i powinien w całości zostać sfinansowany ze środków pomocy społecznej gminy. Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r., w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "U.p.s.". W uzasadnieniu wyjaśniło, iż zgodnie z art. 39 U.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznania zasiłku celowego dają organowi duża swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. O tym, czy wnioskodawca może otrzymać zasiłek celowy, decyduje zatem wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ orzekający, mający na celu ustalenie czy osoba ubiegająca się o ww. świadczenie spełnia wskazane, między innymi w art. 8 i art. 39 ust 1 i 2 U.p.s. przesłanki do przyznania jej wskazanego wyżej świadczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji objął przedmiotem badania wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadził szczegółowy wywiad środowiskowy w którym ustalił sytuację rodzinno - bytową zainteresowanego. Organ, mając na uwadze znaczny koszt wykonania podjazdu deklarował pomoc w sfinansowaniu zakupu materiałów budowlanych niezbędnych do budowy podjazdu proponując jednocześnie, aby koszty robocizny pokrył sam zainteresowany. Powyższa propozycja ze strony rodziny F.K. pozostała bez odpowiedzi. Kolegium podkreśliło, iż wnioskodawca korzysta z wielu świadczeń z pomocy społecznej, których łączna wysokość w od 1 stycznia 2014 r. do 9 lutego 2015 r. wyniosła 4. 207 zł, co mając na uwadze ilość mieszkańców gminy znajdujących się w trudnej sytuacji materialno-rodzinnej należy odbierać jako szczególną troskę o pomoc osobom niepełnosprawnym. Instytucja pomocy społecznej ma na celu pomaganie osobom, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, jednakże organy pomocy społecznej nie mają obowiązku pokrywania w pełnej wysokości wszelkich żądań, a organ wydając decyzję musi dokonać realnej oceny zarówno sytuacji bytowej zainteresowanej osoby, jak i możliwości finansowych gminy w relacji do ilości mieszkańców oczekujących takiej pomocy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie F.K. nie zgodził się z decyzją Kolegium uznając ją za krzywdzącą. Wyjaśnił, że budowa podjazdu, zgodnie z informacjami uzyskanymi od pracownika PCPR to koszt rzędu 20. 000, 00 zł, która stanowi dla skarżącego barierę nie do przebrnięcia. Wskazał na trudności, z jakimi wiąże się korzystanie z prowizorycznego podjazdu, w szczególności na wysiłek, jaki musi podjąć żona skarżącego, aby pomóc mu wyjechać z domu. W odpowiedzi na argument wskazujący na brak środków podał, że już w piśmie do Burmistrza z dnia [...] marca 2015 r. przedstawił jasno, że pieniądze publiczne przeznaczone dla takich chorych jak skarżący trafiają do osób, które ich faktycznie nie potrzebują, a instytucja taka jak SKO powołana do czuwania nad praworządnością nie spełnia swojej roli. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy U.p.s. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 i ust. 2 U.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Możliwość ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 powołanej ustawy uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jednakże powołana ustawa przewiduje w art. 41 pkt 1, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, mimo niespełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, nakierowany tak jak zasiłek celowy z art. 39 ustawy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, przy czym stosownie do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony – wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ dokonuje ustaleń na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i załatwienia sprawy, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać wyniki tej oceny i po myśli art. 107 § 3 K.p.a. powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (uzasadnienie prawne). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjował wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2014 r., doprecyzowany w piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. We wniosku tym skarżący reprezentowany przez żonę wskazał, że żąda sfinansowania w 100 % kosztów budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku celowego podkreślił, że nie ma możliwości sfinansowania tej inwestycji w 100 %. Z uzasadnienia decyzji instancji wynika jednoznacznie, że w takim zakresie rozpatrywał wniosek skarżącej. Organ przypomniał, że pierwotne wnioskodawczyni zaproponowała wykonanie podjazdu we własnym zakresie przez zięciów, a w takiej sytuacji mogłaby otrzymać częściowe dofinansowanie na zakup materiałów budowlanych. Wnioskodawczyni nie przedstawiła jednak kosztorysu obejmującego tylko zakup materiału budowlanych, przedstawiła natomiast kosztorys obejmujący zakup materiałów budowanych wraz z robocizną na kwotę 10 065, 86 zł. Organ odmawiając sfinansowania żądanego podjazdu w 100 % wyjaśnił, że podjęto próbę negocjacji, jednak klientka nie wyraziła chęci zawarcia porozumienia w zakresie jej udziału w finasowaniu przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Organ II instancji określając w decyzji przedmiot rozstrzygnięcia wskazał na specjalny zasiłek celowy, przy czym w podstawie prawnej powołał art. 39 ust. 1 i ust. 2 U.p.s., czyli regulacje odnoszące się do zasiłku celowego. Odwołał się do tej regulacji prawnej także w uzasadnieniu prawnym decyzji. W ślad za organem I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ mając na uwadze znaczny koszt wykonania podjazdu deklarował pomoc w sfinansowaniu zakupu materiałów budowlanych niezbędnych do budowy podjazdu proponując, aby koszty robocizny pokrył sam zainteresowany. Jednak propozycja ta pozostała bez odpowiedzi wnioskodawcy. Kolegium w dalszej części uzasadnienia podkreśliło, że organy pomocy społecznej nie mają obowiązku pokrywania w pełnej wysokości wszelkich żądań wnioskodawców wskazując równocześnie, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 U.p.s. polegającymi na dostosowywaniu rodzaju, formy i wysokości świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy z uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomoc społecznej. Mając na uwadze treść uzasadnień decyzji organów I i II instancji uznać należy, że zarówno rozstrzygnięcie organu I, jak i II instancji wydane zostały w oparciu błędne o założenie, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ uwzględni żądanie wnioskodawcy w całości. Wskazać należy, że decyzja w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, lecz nie musi, uwzględnić żądanie wnioskodawcy, a wydając decyzję musi wziąć pod uwagę m.in. swoje możliwości finansowe. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też organy wydając decyzje w niniejszej sprawie zobligowane były zbadać po pierwsze przesłanki z art. 41 pkt 1 U.p.s. tj. czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, a następnie, zgodnie z zasadami nakreślonymi w art. 3 ust. 3 i art. 4 U.p.s. wydać stosowne rozstrzygniecie w sprawie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Stąd wypływa wniosek o potrzebie wielopłaszczyznowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Skoro organy uznały, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek (szczególne okoliczności), o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to obowiązane były w uzasadnieniu wydanych decyzji przekonująco i wyczerpująco wyjaśnić dlaczego sytuacji zainteresowanego za taki przypadek nie uznały, opierając się na niezbędnych ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie. Jeżeli zaś spełnione zostały ustawowe przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego zobligowane były przyznać wnioskodawczyni zasiłek w wysokości określonej przepisem art. 41 pkt 1 U.p.s. oraz mieszczącej się w możliwościach płatniczych organu. Zaznaczyć należy, że organy nie były ograniczone żądaniem wnioskodawcy w zakresie wysokości zasiłku. Odmienna interpretacja pojęcia "żądania" strony, jako elementu podania spowodowałaby, że organy pomocy społecznej byłyby władne do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej tylko w sytuacji, kiedy gdy żądane kwoty pokrywały się w całości z tymi, które organ może przyznać. Fakt, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, bo nie należy to do sfery ocennej organu administracji, nie oznacza jeszcze, że strona ma obowiązek określać wysokość świadczenia z zakresu pomocy społecznej, którego się domaga, a nawet jeśli ją określi, organ administracji nie jest tym żądaniem w żaden sposób związany. Ponadto, wbrew stanowisku organów wyrażonemu zarówno w decyzji I, jak i II instancji, brak porozumienia z wnioskodawcą w zakresie wysokości zasiłku nie miał w niniejszej sprawie wpływu na jej rozstrzygnięcie. Tylko w stosunkach cywilnoprawnych charakteryzujących się równorzędnością i autonomią stron, znaczenie ma wola stron kształtujących wedle własnego uznania jego treść. Decyzja administracyjna zaś jest wyrazem władczego działania organów administracji publicznej w indywidulanej sprawie z zakresu administracji publicznej, a stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się nierównorzędnością jego podmiotów. Oznacza to, że organ administracji publicznej jednostronnie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów tego stosunku. Podnieść należy ponadto, że o ile organ I instancji konsekwentnie rozstrzygał w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, o tyle już w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu prawym decyzji organu II instancji organ odwołuje się do art. 39 ust. 1 i ust. 2 U.p.s. regulującego odmienne od specjalnego zasiłku celowego świadczenie jakim jest zasiłek celowy. Oznacza to, że organ II instancji dokonał niedopuszczalnej zmianę przedmiotu rozpatrywanej sprawy. W tych warunkach rozpoznanie wniosku skarżącego i rozpatrzenie zgłoszonej potrzeby uznać należy za pobieżne. Skoro przy wydawaniu uznaniowych decyzji w postępowaniu administracyjnym w obydwu instancjach zabrakło pełnego zbadania sytuacji skarżącego, pod kątem ustalenia czy w sprawi zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek oraz nieuzasadnionej zmiany przedmiotu rozpatrywanej sprawy przez organ II instancji, to zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, tym bardziej, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów art. 61 § 1 oraz 63 § 2 K.p.a. w zakresie interpretacji pojęcia żądania. Uchybienia te doprowadziły równocześnie do niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 41 pkt 1 U.p.s., a przez organ II instancji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 U.p.s. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny dokonać niezbędnych ustaleń, które następnie poddane zostaną wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej o żądaniu zainteresowanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu uwag i wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.