II SA/Gl 302/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.), po rozpoznaniu sprawy robót budowlanych związanych z przebudową lokalu użytkowego [...] i lokalu mieszkalnego [...] przy zmianie sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego [...] na lokal użytkowy (sklep spożywczy) na parterze w zachodniej części budynku frontowego przy [...] w C., nakazał J. D. i E. M. przywrócenie ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych: odtworzenie ściany rozdzielającej lokal użytkowy [...] z lokalem mieszkalnym [...] na parterze w zachodniej części ww. budynku, stanowiącej część wspólną budynku; zdemontowanie drzwi, zamurowanie części otworu pozostałego po zdemontowaniu drzwi i zamontowanie okna w ścianie zewnętrznej, stanowiącej część wspólną budynku, od strony podwórza w lokalu mieszkalnym nr [...]. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego na J. D. i E. M. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 maja 2014 r. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w C. wyrażającej zgodę na wykonane roboty budowlane w częściach wspólnych budynku, Organ powiatowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na zapadły na gruncie przedmiotowej sprawy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 368/07), zgodnie z którym w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego należy ustalić, czy inwestorzy dysponują nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] r. złożyli J. D. oraz E. M. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż warunkiem legalizacji jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął w dniu [...] r. postępowanie nieważnościowe, celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] WINB stwierdził nieważność decyzji organu powiatowego zobowiązującej do przedłożenia uchwały Wspólnoty. Decyzja została utrzymana w mocy przez GINB decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję nr [...] nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r. i tym samym wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jest również konieczność uchylenia zaskarżanej decyzji nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 cyt. przepisu, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych albo rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika bowiem jednoznacznie, że właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności faktycznych tj. robót budowlanych, nie daje natomiast możliwości żądania od inwestora określonych dokumentów np. uchwał wspólnoty mieszkaniowej. Zwrócić uwagę należy, zdaniem [...]WINB, że wraz ze złożonym odwołaniem odwołujący się przedłożyli kopię uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Statutu Wspólnoty Mieszkaniowej podjętej przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w C. Z § 1 pkt 7 tejże uchwały wynika, iż "nie stanowią nieruchomości wspólnej: wyodrębnione lokale, wraz ze stolarką wewnętrzną i zewnętrzną, ścianami wewnętrznymi, elewacją zewnętrzną (po obrysie lokalu), balkonami, wszelkie przyłącza instalacyjne do tych lokali i instalacje wewnętrzne, piwnice oraz ściany piwnic przypisane do tych lokali. Za stan techniczny lokali i wszelkie koszty z tym związane odpowiedzialni są właściciele lokali". Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy winien wezwać skarżących na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do przedłożenia stosownej zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonane, niewątpliwie w części wspólnej nieruchomości, roboty budowlane. Zdaniem [...]WINB z treści powyższej uchwały nie wynika bowiem, aby posiadali oni takową zgodę. Kontynuując swe wywody organ II instancji wskazał, cytując fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 415/13, iż z treści uchwały NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 nie wynika aby organ nadzoru budowlanego był zwolniony z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oznacza, że organ powiatowy w toku postępowania ponownego wezwie skarżących do przedłożenia zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonane roboty budowlane, a następnie rozważy, czy koniecznym jest nakładanie na inwestorów obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy PINB dla miasta C. uzna, że brak podstaw do nakładania ww. obowiązku, a wykonane roboty są zgodne ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno - budowlanymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, umorzy postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Zarówno z art. 51 Prawa budowlanego, jak i orzecznictwa wynika, że jeśli efekt wykonanych robót budowlanych narusza przepisy techniczno - budowlane i nie można tego stanu zmienić w drodze przeróbek, to należy stosować art. 51 ust. 1 pkt 1, natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami techniczno -budowlanymi w drodze przeróbek, to należy nakazać wykonanie tych przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej jednak, z orzecznictwa wynika również, że jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu robót do zgodności z przepisami techniczno budowlanymi, to należy umorzyć postępowanie. Pismem z dnia 3 marca 2015 r. Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] nakazującej J. D. i E. M. przywrócenie budynku frontowego przy [...] w C. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, nastąpiło z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że postępowanie, którego dotyczy skarga trwa od 2004 r., a dotyczy oczywistego naruszenia prawa dokonanego podczas zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy przez A. M. Wskazał następnie, że w tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. W przedmiotowej zaś sprawie niewątpliwie ani A. M., ani jego następcy prawni E. M. i J. D. nie dysponują uchwałą Wspólnoty zezwalającą na dokonywanie zmian w częściach wspólnych nieruchomości. Zbędne jest tym samym uchylanie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania celem ponownego wezwania inwestora do przedłożenia zgody Wspólnoty, ponieważ osoby objęte uchyloną decyzją były wzywane do złożenia wspomnianej uchwały ale z uwagi na odmowę wydania takiej uchwały, ostatnio w dniu 11 kwietnia 2014 r., jej nie przedstawiły i nigdy nie przedstawią. Nadto, zdaniem skarżącego, przywołane w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji orzeczenia WSA i NSA, które zdają się stanowić uzasadnienie na potrzeby umorzenia postępowania, dotyczą stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2004 r., to jest innego zapisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w żadnym fragmencie zaskarżanej decyzji nie wyłączył konieczności zbadania przez organ powiatowy kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz zakwestionował jedynie dopuszczalność nałożenia obowiązku wykazania takiego prawa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego zdaje się nie spostrzegł skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja narusza bowiem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjną została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Bezspornym w sprawie jest, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji nałożył, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na J. D. i E. M. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 maja 2014 r. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w C., wyrażającej zgodę na wykonane roboty budowlane w częściach wspólnych budynku, związanych ze zmianą sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego [...], obejmujące przebudowę lokali [...] i [...] w budynku przy [...] w C. Bezspornym jest też, że zobowiązani obowiązku tego nie wykonali. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., mocą której nałożył na ww. osoby obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Bezspornym jest też, że w toku postępowania odwoławczego od ww. decyzji [...]WINB w K. wszczął postępowanie nieważnościowe, celem wyeliminowania z obrotu prawnego powyższej decyzji nr [...] z dnia [...] r. nakładającej obowiązek przedłożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ww. uchwały Wspólnoty. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...]WINB stwierdził nieważność decyzji organu powiatowego z uwagi na niewłaściwy tryb postępowania. Decyzja została utrzymana w mocy przez GINB decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...]. W konsekwencji powyższych faktów niewątpliwym jest, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wadliwym okazało się jej przywołanie i wskazanie przez organ w decyzji nr [...] jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stało się to przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez [...]WINB mocą obecnie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Zważyć jednak w tym miejscu należy, że choć w świetle przywołanych okoliczności organ I instancji istotnie przywołał wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia to jednak merytorycznie trafnie ocenił, że zobowiązani do przywrócenia stanu poprzedniego obiektu w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedłożenie stosownej uchwały Wspólnoty. Wadliwe zaś wskazanie podstawy prawnej, o ile inna stosowna podstawa w prawie istnieje, nie stanowi zaś przesłanki uchylenia decyzji. To, zaś że podstawa taka istnieje wskazał w uzasadnieniu decyzji sam [...]WINB zalecając organowi powiatowemu ponowne wezwanie zobowiązanych do przedłożenia stosownej uchwały (organ przyznał bowiem, że uchwała przez strony przedłożona nie zawiera zgody na prowadzenie robót budowlanych obejmujących część wspólną obiektu) tyle tylko, że na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś Prawa budowlanego. [...] WINB słusznie zauważył bowiem, przytaczając m.in. wyrok tut. Sądu, że z treści uchwały NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10) nie wynika aby organ nadzoru budowlanego był zwolniony z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W istocie zobligowany jest to uczynić albowiem dysponowanie prawem takim stanowi warunek sine qua non ewentualnej legalizacji samowolnych robót budowlanych. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. szerzej w tej mierze zwłaszcza wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12 oraz np. wyrok WSA xv Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 50/13)". W konsekwencji, zdaniem Sądu, skoro inwestorzy nie okazali dokumentu, który świadczyłby o posiadaniu przez nich prawa do dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane (o czym świadczy wypowiedź organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) to pod względem meritum organ II instancji winien był zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną ocenić pozytywnie, korygując jednocześnie skazaną przez PINB podstawę prawną. Jeśli zaś organ miał co do kwestii posiadania przez inwestorów stosownej zgody Wspólnoty wątpliwości to mógł był samodzielnie wezwać do okazania stosownej zgody bądź zlecić czynność tę organowi I instancji w drodze art. 136 k.p.a. Niecelowym bowiem na tym etapie i sprzecznym z art. 138 § 2 k.p.a. było uchylanie decyzji PINB do ponownego rozpoznania. Dopiero gdyby okazało się, że stosowną zgodą inwestorzy jednak się legitymują organ II instancji byłby uprawniony do uchylenia zaskarżonej doń decyzji PINB, wówczas organ I instancji zobligowany byłby do badania czy wykonane roboty wymagają dostosowania do stanu zgodności z prawem. Notabene wytyczne [...]WINB są dalece niejasne. Zdaniem organu, PINB winien bowiem wezwać do okazania zgody Wspólnoty, a następnie zbadać czy koniecznym jest nałożenie obowiązku dokonania dodatkowych robót budowlanych. Ze sformułowania takiego wynika, że niezależnie od tego czy zobowiązani okażą taką zgodę czy też nią nie dysponują to i tak organ I instancji ma rozważyć nałożenie dodatkowych robót, a jeśli nie będzie takiej potrzeby to, co wyraźnie sugeruje [...]WINB, postępowanie winien umorzyć Sformułowanie to jest mylące, sugeruje bowiem organowi I instancji umorzenie postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych nawet w sytuacji gdy inwestorzy nie posiadali i nie legitymują się nadal prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rzeczywistości niedopuszczalnym byłaby zaś legalizacja samowolnie wykonanych robót bez ustalenia, iż inwestor mógł dysponować na cele budowlane terenem, na którym robót dokonał. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji gdy naruszenie prawa własności stanowi przedmiot zarzutu innego członka Wspólnoty. Ocena taka musi zatem zostać dokonana w pierwszej kolejności, od niej zależy bowiem zasadność prowadzenia dalszych ustaleń co do ewentualnej legalizacji. Ponownie rozpoznając wniesione odwołanie [...]WINB w K weźmie pod uwagę sformułowaną powyżej ocenę prawną, podejmie ewentualne niezbędne czynności i wyda stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.