II SA/Sz 894/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500zł. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , Marszałek Województwa nałożył na Spółkę A. karę pieniężną w kwocie 500 zł, za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. nie przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2011. Postępowanie przed organem I instancji zainicjowane zostało przekazaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego z dnia 24 lutego 2012 r., znak:[...] , z którego wynika, że kontrolowany podmiot nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w oparciu o karty ewidencji przekazania odpadów, zgodnie z obowiązującymi wzorami dokumentów oraz nie przekazał Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. zarzuciła naruszenie przepisów art. 3, art. 17, art. 36 i art. 37 ustawy o odpadach oraz art. 8 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka przywołała definicje "posiadacza odpadów" i "wytwórcy odpadów" zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy o odpadach. Jednocześnie podniosła, że w myśl art. 3 ust. 1 tego aktu odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany, zatem to posiadacz decyduje czy daną substancję należy uznać za odpad. W kontekście powyższych unormowań posiadaczem odpadów jest Spółka A. nie zaś poszczególne jednostki handlowe (sklepy). Błędnie również organ uznał, iż miejscem wytwarzania odpadów są poszczególne sklepy. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przywołało treść art. 36 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i stwierdziło, że z analizy przytoczonych przepisów wynika, iż każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w art. 36 ust. 2 i 3 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych w rozumieniu tego przepisu, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. A zatem skoro sklep [..] L. jest wytwórcą odpadów, to mimo że przekazuje te odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Zbiorcze zestawienia danych posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Sankcję za niewywiązanie się z tego obowiązku ustawodawca przewidział w rat. 79c ust. 3 cyt. aktu, stanowiąc, że jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 615/12. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. , wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem Spółki organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13) oraz art. 3 ust. 1 dotychczasowej ustawy o odpadach uznając, że posiadaczem opadu jest sklep spożywczy, w sytuacji, gdy posłużenie się dowolną dyrektywą interpretacyjną prowadzi do wniosku, że posiadaczem odpadu może być wyłącznie Spółka. Zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia art. 3 ust. 3 pkt 13) oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej i jako takie nie mogą być uznane za "posiadaczy" czy "wytwórców" odpadów. Podmiotem, który zobowiązany jest do wykonywania obowiązków jest wyłącznie Spółka, która poprzez swoją strukturę organizacyjną w postaci 5 centrów dystrybucyjnych, w taki sposób zorganizowała gospodarowanie odpadami, że system ten jako spójny i przede wszystkim zgodny z obowiązującymi przepisami pozwalał na prowadzenie sprawozdawczości według właściwości danego centrum dystrybucyjnego. Skarżąca podkreśliła, że spełniła obowiązek sprawozdawczości, bowiem przesłała zestawienia danych o odpadach za lata 2007-2011, wysłanych do Marszałków Województw: [...] właściwych dla centrów dystrybucyjnych Spółki zlokalizowanych na terenie odpowiednio: [...]. Skarżąca wskazała również na treść przepisów nowej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., z których wynika, że ustawodawca w przypadku prowadzenia tzw. nieprofesjonalnej działalności w zakresie zbierania odpadów, zrezygnował całkowicie z nakładania na te podmioty obowiązku prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości. Według skarżącej celem ustawodawcy zarówno na tle poprzednio obowiązującej, ustawy, jak i obecnej nie było nadmierne obciążanie obowiązkiem sprawozdawczości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o zawieszenie z urzędu postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku postępowania w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – sygn. akt II OSK 54/13. Skarżąca wyjaśniła, że u podstaw wydania decyzji przez organ I i II instancji leży taki sam stan faktyczny i prawny sprawy jaki objęty został rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r., a od którego skarżąca złożyła skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy do zastosowania przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), który zezwala Sądowi na zawieszenie postępowania z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przytoczony przepis dotyczy kwestii prejudycjalnej (zagadnienia wstępnego), czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć jako przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Fakt, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny sprawy jaki objęty został rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 615/12, a od którego skarżąca złożyła skargę kasacyjną, nie oznacza, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie – sygn. akt II OSK 54/13. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08 (ONSAiWSA 2009/4/62), zgodnie z którym art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poddana kontroli Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą", zgodnie z którym jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa wart. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych, podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie dotyczy wytwórcy komunalnych osadów ściekowych). Stosownie do art. 37 ust. 3 zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Stosownie do art. 79d ust. 3 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 79c, wymierza, w drodze decyzji, właściwy marszałek województwa. Zastosowanie sankcji wskazanej w art. 79c ust. 3 ustawy (500 zł kary pieniężnej) musi przede wszystkim poprzedzać ustalenie, że posiadacz odpadów jest zobowiązany do sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych. Drugą przesłanką zastosowania sankcji z art. 79c ust. 3 ustawy jest ustalenie, że posiadacz odpadów nie wykonuje wskazanego wyżej obowiązku. Dopiero ustalenie - w sposób niebudzący wątpliwości i udokumentowany w aktach sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - zaistnienia obu przesłanek pozwala na prawidłowe wymierzenie przez marszałka województwa kary pieniężnej w wysokości 500 zł. W przedmiotowej sprawie skarżąca przyznaje, że w podległych jej sklepach nie jest prowadzona ewidencja odpadów, w związku z tym nie przekazuje właściwym organom informacji o wytwarzanych odpadach w poszczególnych sklepach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, ani zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Powyższe potwierdzają również wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wydane zarządzenie pokontrolne z dnia [...] r., znak: [...] Zdaniem skarżącej obowiązki dotyczące gospodarowania odpadami wykonywane są na poziomie centrum dystrybucyjnego, do którego przekazywane są odpady z poszczególnych sklepów. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w ich treści. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Z kolei według art. 36 ust. 2 i ust. 3 ustawy obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, o której mowa w ust. 1, nie dotyczy: - wytwórców odpadów komunalnych, - wytwórców odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, - osób fizycznych i jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. Według definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Z przytoczonych przepisów wynika, że każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych ust. 2 i 3 art. 36 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych w rozumieniu tego przepisu, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. A zatem każdy sklep znajdujący się w strukturze organizacyjnej skarżącej jest wytwórcą odpadów i ich posiadaczem, co oznacza, że zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Fakt przekazywania odpadów do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie zwalnia podległych skarżącej sklepów z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Z przytoczonych przepisów wynika również, że każdy posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi i przekazać to zestawienie właściwemu marszałkowi województwa w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Skoro zatem sklepy znajdujące się w strukturze organizacyjnej skarżącej są posiadaczami wytwarzanych odpadów, a skarżąca nie przedłożyła Marszałkowi Województwa zestawienia o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi w poszczególnych sklepach, to zasadnym było nałożenie kary określonej w art. 79c ustawy. Podkreślić należy, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Nadto należy wyjaśnić, że żądanie od skarżącej rocznego zastawienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do podległych skarżącej sklepów, nie oznacza nadanie poszczególnym sklepom odrębnej od skarżącej podmiotowości prawnej. Idąc tokiem rozumowania skarżącej należałoby dojść do wniosku, że skarżąca sama nadała odrębną podmiotowość prawną podległym jej centrum dystrybucyjnym skoro to centra wykonują obowiązki związane z ewidencją odpadów. Zdaniem Sądu prowadzenie właściwej ewidencji wytwarzanych odpadów przez podległe skarżącej jednostki organizacyjne nie nadaje tym jednostką odrębnej podmiotowości prawnej, uwzględnia jedynie specyfikę prowadzonej przez skarżącą działalności i jej strukturę organizacyjną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.