II OZ 426/16

Dnia 5 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 860/15 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 860/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę oraz zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3, art. 134 i art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stwierdził, że ww. decyzja Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi aktu wydanego w granicach sprawy objętej postanowieniem Wojewody w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia od tej decyzji odwołania. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca nie mogła wobec powyższego skutecznie domagać się wstrzymania wykonania tej decyzji. Ponadto Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych na podstawie art. 61 p.p.s.a. może dotyczyć tylko tych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, a także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012). Zdaniem Sądu, skoro przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to akt ten nie ma przymiotu wykonalności. Tym samym brak było również podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na ww. postanowienie Sądu wniosła A. G., podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 6 p.p.s.a. przez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie celem ustalenia na jakiej podstawie skarżąca domaga się wstrzymania oraz kto jest adresatem tego wniosku (organ czy sąd, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd wadliwego i przedwczesnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Choć przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego jest kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na ww. decyzję Starosty, ewentualnie przyjęcie przeciwnego stanowiska do tego jakie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu może prowadzić w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania odwołania od ww. decyzji, co zasadniczo wiąże się ze wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy prawa (art. 130 § 2 K.p.a.). A zatem w tej sprawie to od merytorycznego rozpoznania skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania będzie zależało czy decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wstrzymana z mocy prawa. W granicach tej sprawy, która merytorycznie dotyczy tylko oceny legalności stwierdzenia terminowości wniesionego odwołania, nie jest dopuszczalne wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W innym wypadku przed rozprawą mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której potencjalne skutki stwierdzenia przez sąd administracyjny, że odwołanie zostało wniesione w terminie, miałyby zostać załatwione w drodze wniosku o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie jest to rodzaj przesądu, ponieważ merytoryczna ocena legalności pozwolenia na budowę nie mieści się aktualnie w granicach tej sprawy, która polega rozpoznaniu przed Sąd Administracyjny tylko z punktu widzenia oceny owej terminowości wniesionego odwołania. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie podlega wstrzymania z uwagi na niedopuszczalność wniosku w tym zakresie. W odniesieniu zaś do zaskarżonego postanowienia powyższa argumentacja wskazuje, że jest to akt administracyjny, który nie nadaje się do wstrzymania w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wywołuje on bowiem skutku, który mógłby podlegać wstrzymaniu. Poza tym sformułowanie wniosku o wstrzymanie aktu administracyjnego przed sądem administracyjnym wymaga uzasadnienia takiego wniosku z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej zaś sprawie strona skarżąca w ogóle nie uzasadniła swojego wniosku. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu odnośnie tego do kogo skarżąca skierowała przedmiotowy wniosek, tj. do sądu, czy do organu, wskazania wymaga, że Sąd I instancji przed wydaniem postanowienia o oddaleniu wniosku o wstrzymanie nie zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie tej kwestii; jednak w tej sprawie dysponował wyjaśnieniami strony skarżącej. W piśmie z dnia 10 września 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że pismo zawierające m.in. wniosek o wstrzymanie jest skierowane do sądu administracyjnego. W wyjaśnieniu tym skarżąca nie wyodrębniła, że wniosek o wstrzymanie skierowany jest do organu administracyjnego. Ponadto na etapie wniesionego zażalenia strona skarżąca nie sprecyzowała i nie wyjaśniła, że wniosek ten był skierowany tylko do organu administracyjnego. W świetle tych okoliczności kwestia wskazanej podstawy prawnej wniosku nie miała zatem decydującego znaczenia dla przyjęcia rozpoznania wniosku przez Sąd Administracyjny. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.