IV SA/Po 456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...]grudnia 2014r. Prezydent Miasta P. zezwolił R. N. na usunięcie, bez obowiązku ponoszenia z tego tytułu opłat, jednego obumarłego pnia topoli oznaczonej w załączonym do decyzji wykazie numerem inw.... o obwodzie 41 cm – z działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] Ł. położonej w P. pomiędzy ul G., budynkami przy ul. G[...] [...] i zajezdnią tramwajową MPK. W punkcie 2 decyzji, nie zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 52 drzew i 16 m kw krzewów z działek nr [...] i [...] położonych jak w punkcie 1. Uzasadniając swoją decyzję organ stwierdził, że Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. N. reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgadzając się z punktem 2 decyzji i w tym zakresie wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art.83 ust.1 w zw. z ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że o faktycznym zaistnieniu kolizji zieleni z inwestycją oraz o rozmiarach tej kolizji i konieczności usunięcia zieleni z uwagi na realizację planowanej inwestycji można przesądzić dopiero na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że przepisy nie nakładają na stronę obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadto zarzucił naruszenie art.7 kpa w zw. z art.125 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu odwołującego mającego prawo do normalnego korzystania ze swojej własności, które to naruszenie miało istotny wpływ na przebieg postępowania i jego końcowy wynik. Decyzją z [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opisał stan faktyczny i stwierdził, że wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z dnia [...]września 2014r. zakładał usunięcie wszystkich drzew i krzewów znajdujących się na działkach nr [...], z jednoczesną deklaracją, iż w przypadku konieczności posadzenia nowych drzew w zamian za możliwość wycinki część drzew przewiduje się posadzić na tych samych działkach, zaś pozostałą część na działkach należących do Spółdzielni Mieszkaniowej im. H., sąsiadujących z działkami nr [...] i [...]. Dalej organ podniósł, iż dla oceny czy konieczne jest wycięcie konkretnego drzewa lub krzewu niezbędne jest dokonanie analizy czy konkretne drzewa lub krzewy uniemożliwiają realizację danej inwestycji, natomiast dla dokonania takiej analizy niezbędne jest zapoznanie się z kształtem planowanej inwestycji, co w sprawie było niemożliwe, gdyż wnioskodawca przedłożył jedynie decyzję o warunkach zabudowy, nie dysponował natomiast projektem budowlanym. Dopiero po zapoznaniu się z faktycznym kształtem inwestycji będzie możliwe ustalenie, które drzewa i krzewy należy usunąć, czy i w jakim zakresie należy dokonać nasadzeń zastępczych, czy też dokonać przesadzenia drzew kolidujących z inwestycją w inne miejsce. W skardze skarżący reprezentowany przez pełnomocnika powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 powołanej ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 maja 20113r. (Dz.U. z 2013r., poz.627) o ochronie przyrody. Przepisy tej ustawy wprost wskazują, że obowiązek uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew nie jest ograniczony podmiotowo, to znaczy, że nie dotyczy nieruchomości, będących własnością osób fizycznych. Wystarczy wskazać art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że we wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów należy wskazać m.in. imię i nazwisko właściciela nieruchomości oraz art. 83 ust. 6 tej ustawy, w którym zawarto odstępstwa od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W końcu wskazać można też art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, w którym stanowi się, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z przepisu tego jasno wynika, że ustawodawca obejmuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew także osoby fizyczne. Formy ochrony przyrody wymienione w art. 6 ustawy o ochronie przyrody są niezależne od ochrony przyrody polegającej na ochronie terenów zieleni i zadrzewień. W ustawie o ochronie przyrody nie wskazano natomiast wyraźnie przyczyn, które uzasadniałyby udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew. Można jednakże z jej przepisów zarówno o charakterze ogólnym, jak i bardziej szczegółowym wyinterpretować okoliczności, które powinny być przy podejmowaniu takiej decyzji brane pod uwagę. Przede wszystkim organ administracji powinien mieć na uwadze, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, w których nałożono obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, stanowią istotny element ograniczający właściciela nieruchomości w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności. Organ administracji powinien więc zawsze rozważyć czy ograniczenie to jest w konkretnym przypadku proporcjonalne do chronionych wartości, jakimi w tym przypadku są środowisko i krajobraz. Nakaz taki wynika z zasady proporcjonalności ukształtowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kontekście zasady proporcjonalności istotna jest też ocena czy odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew nie spowoduje, że właściciel nieruchomości nie będzie mógł z niej korzystać w sposób określony w planie miejscowym. Nieproporcjonalna byłaby ochrona zadrzewień znajdujących się na nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na budownictwo, której skutek polegałby na tym, że na nieruchomości nie można niczego wybudować. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustawodawca daje pierwszeństwo wykorzystaniu nieruchomości na budownictwo, jeżeli w planie miejscowym takie jest jej przeznaczenie, przed ochroną drzew rosnących na takiej nieruchomości. Wskazuje na to art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w którym zwolniono od opłat usunięcie drzew posadzonych lub wyrosłych na nieruchomości zakwalifikowanej wcześniej w planie miejscowym na cele budowlane. Inną istotną wskazówką jest wyraźnie słabsza ochrona niektórych gatunków drzew. Wskazuje na to inny przepis mówiący o zwolnieniu od opłat za usunięcie drzew, mianowicie art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że ustawodawca w mniejszym stopniu chroni topole nienależące do gatunków rodzimych. W końcu zauważyć należy, że istotną okolicznością w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody jest restytucja drzew. Po pierwsze właściwy organ administracji może uzależnić udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew od ich przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami (art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), po drugie opłaty za usunięcie drzew są umarzane w zależności od tego czy przesadzone albo zasadzone drzewa przeżyły (art. 84 ust. 5 i 6 powołanej ustawy). Wskazane okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zostały należycie rozważone, mimo że ustalono, iż nieruchomości, z których drzewa miały być usunięte, były w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta z 1966r., z 1975r., z 1994r. przeznaczone pod teren objęty funkcją podstawową obejmującą mieszkalnictwo, usługi czyli pod zabudowę, że usunięte miały być topole, że przyczyną usunięcia drzew były plany inwestycyjne skarżącego oraz że skarżący zobowiązał się zasadzić inne drzewa zastępcze. Jeżeli chodzi o podaną przez skarżącego przyczynę usunięcia drzew to należy zauważyć, że rację ma skarżący, kiedy zarzuca, iż organy administracji niezasadnie przyjęły, iż przyczyna odwołująca się do zamiaru zabudowy działki powinna być wykazana poprzez przedłożenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W ustawie o ochronie przyrody nie wyjaśniono wprost w jakim stopniu osoba ubiegająca się o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew powinna wykazać projektowany sposób zabudowy działki, jeżeli przyczyną usunięcia drzew jest zamiar zabudowy nieruchomości. Z art. 83 ust. 4 pkt 6 i 8 powołanej ustawy wynika, że we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wnioskodawca jest zobowiązany wskazać przyczynę usunięcia drzew, zaś jeżeli przyczyną tą jest budowa, to powinien do wniosku dołączyć mapę lub rysunek, na którym powinny być zaznaczone drzewa przeznaczone do usunięcia oraz budowany (czyli planowany) budynek. Jednakże z przepisów tej ustawy nie wynika, aby wnioskodawca był zobowiązany przedłożyć pozwolenie na budowę. Mając zaś na uwadze koszty związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę (pozwolenie na budowę można uzyskać dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego) i ewentualne ryzyko utraty tych nakładów w razie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, nie jest racjonalne postępowanie proponowane przez organy administracji, czyli uzyskanie najpierw pozwolenia na budowę, a dopiero na tej podstawie zezwolenia na usunięcie drzew. Ponadto należy zauważyć, że z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) wynika zasada, według której wymagane na podstawie przepisów szczególnych zezwolenia należy uzyskać przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Naruszało zatem powołane przepisy żądanie od skarżącego przedłożenia pozwolenia na budowę i oparcie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew na tym, że skarżący odmówił przedłożenia takiego dokumentu. Należy podkreślić, iż skarżący dysponuje decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014r. Zatem, argumentacja organu dotycząca wezwania do przedłożenia pozwolenia na budowę oraz projektu zagospodarowania działki jest niezasadna. Wzywając do przedłożenia tych dokumentów w celu wykazania przyczyny usunięcia drzew i następnie opierając decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew na tym, że żądanych dokumentów nie przedłożono, organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy o ochronie przyrody. Nie można bowiem zgodzić się z organem, że skarżący winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Wystarczający jest szkic sytuacyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna i z tego powodu zaskarżona decyzja SKO z dnia[...] lutego 2015 r., poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miast P. z dnia [...] grudnia 2014 r. w punkcie 2, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 135 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, w szczególności, że niezasadne było żądanie podania przyczyny usunięcia drzew poprzez przedłożenie pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i projektu zagospodarowania działki. Należy jednakże też mieć na uwadze, że osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew musi jednoznacznie wskazać przyczynę usunięcia drzew, zaś jeżeli tą przyczyną jest zamiar zabudowy działki budowlanej musi wskazać miejsce i rodzaj planowanej zabudowy, tak aby organ administracji mógł ocenić czy istnienie drzew koliduje z zamiarem zabudowy. Organ administracji musi także wziąć pod uwagę to, że skarżący zaproponował zasadzenie nowych drzew oraz że usunięte mają być m.in. topole. O kosztach orzeczono w myśl art.200 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).