II OSK 2745/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 429/15 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Szubina, po rozpatrzeniu wniosku R.K. (dalej jako "inwestor") odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działce nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że konieczna jest wnikliwa i wszechstronna analiza złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia pojawiających się w toku postępowania wątpliwości, co do jakości i wyników tego raportu, zwłaszcza zgłaszanych przez strony postępowania, jak również w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jeżeli w ocenie organu raport nie zawierał wszystkich elementów z art. 66 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa), to należało wezwać inwestora do uzupełnienia braków raportu w tym zakresie (organ powinien ocenić pod tym kątem brak analizy wariantów przedsięwzięcia oraz brak analizy oddziaływania na zabytki i krajobraz kulturowy, pod warunkiem, że objęte są rejestrem lub ewidencją zabytków). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien też rozważyć konieczność wezwania inwestora do sprecyzowania informacji o odległości planowanego przedsięwzięcia od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. W tym zakresie organ może też dopuścić inne dowody w sprawie np. oględziny. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne było także odniesienie się do uzyskanych w toku postępowania postanowień wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią. Oba te organy pozytywnie uzgodniły i zaopiniowały realizację przedsięwzięcia, a także określiły warunki jego realizacji. Jeżeli zatem organ I instancji nie zastosował się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające, to miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich względów ostateczne postanowienie akceptujące dane przedsięwzięcie zostało pominięte. Ponadto organ I instancji nie dokonał oceny raportu, jego wiarygodności i rzetelności, a następnie wydał rozstrzygnięcie wbrew wnioskom tego dokumentu. Rozstrzygnięcie oparto bowiem w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności. Uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Z przedłożonego przez inwestora raportu oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zamyka się na terenie działki nr [...]. Zasięg ten podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Pierwotnie za strony postępowania organ I instancji uznał właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia biorąc pod uwagę wypis z rejestru gruntów. W aktach sprawy brak jest takiego rejestru dla działek o nr [...]/8, [...]/1, [...]/2 i [...]/8. Brak jest także w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości, których właścicielami lub użytkownikami wieczystymi są osoby, które w trakcie postępowania złożyły wniosek o uznanie za stronę. Dodatkowo organ I instancji nie uzupełnił braków formalnych w zakresie reprezentacji Stowarzyszenia A. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z przepisów ustawy środowiskowej wynika, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu I instancji ograniczyło się w zasadzie do opisania toku postępowania i wskazania na negatywne stanowisko miejscowej społeczności. Organ I instancji nie dokonał weryfikacji istotnych ustaleń dotyczących granic oddziaływania przedsięwzięcia. Ustalenie to rzutuje zarówno na określenie, kogo można uznać za stronę postępowania, jak też na ocenę, czy i jaki jest bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne i zabytki, która to ocena powinna być dokonana stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ I instancji jedynie ogólnikowo wskazał, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na obiekty znajdujące się w centrum Zalesia, nie wskazując, jaki mają status (w szczególności czy są to zabytki). Ponadto w żaden sposób nie wskazuje na dowody, z których wynika, że rzeczywiście te obiekty znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ustalenie przez właściwy organ granic oddziaływania przedsięwzięcia nie może opierać się na opiniach osób zainteresowanych co do charakteru i zasięgu przewidywanych immisji, ale powinno wynikać z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo podstaw do jej uwzględnienia. Zdaniem skarżącego, w tej sprawie nie ma potrzeby wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na nieuzupełnieniu materiału dowodowego w postaci dokumentów potwierdzających tytuł prawny stron, w tym skarżącego, do nieruchomości położonych w Zalesiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z aktualnym wówczas art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach – po pierwsze, stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w niewystarczającym zakresie, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., natomiast konieczne do wyjaśnienia postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone w ramach art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że konieczna była wnikliwa i wszechstronna analiza złożonego w sprawie raportu, a także podjęcie czynności zmierzających do usunięcia pojawiających się w toku postępowania wątpliwości, co do jakości i wyników tego raportu, zwłaszcza zgłaszanych przez strony postępowania, jak również w ramach udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Uchybienia organu I instancji dotyczyły analizy wariantów przedsięwzięcia oraz analizy oddziaływania na zabytki i krajobraz kulturowy. Konieczne było ponadto wezwanie inwestora do sprecyzowania informacji o odległości planowanego przedsięwzięcia od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji w sposób niewystarczający odniósł się do postanowień wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią. Dodatkowo rozstrzygnięcie organu I instancji oparto w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności, a z uzasadnienia decyzji nie wynikało, w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Skala i znaczenie powyższych naruszeń niewątpliwie uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co trafnie ocenił Sąd I instancji, stąd też brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i nie odnosi się nawet do wszystkich, wskazanych wyżej uchybień. Autor skargi kasacyjnej stwierdził jedynie, że uchybienia te mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Stanowisko w tym zakresie nie zostało szerzej uzasadnione, poza krótkim odniesieniem się do kwestii ustalenia stron postępowania. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalenia tego rodzaju musiały zostać przeprowadzone przez organ I instancji, ponieważ dotyczyły tak istotnych kwestii jak krąg stron postępowania, a ponadto (czego skarga kasacyjna w żaden sposób nie podważa) istotnych ustaleń raportu, który ma wprawdzie charakter dokumentu prywatnego, ale niewątpliwie jest kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., natomiast organ nie miał możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. stanowiącego definicję strony postępowania administracyjnego. W tym zakresie skarga kasacyjna jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ z jednej strony odnosi się do błędnego zastosowania art. 28 k.p.a. i wywodzi, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone, a z drugiej stwierdza, że uchybienia w zakresie kręgu stron postępowania mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego (a więc nie kwestionuje, że uchybienia tego rodzaju wystąpiły). Nie doszło również do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu przez organy nie podlegało ocenie Sądu I instancji, ponieważ przepis ten nie może być stosowany w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej nie wykazano również jakiego rodzaju uzupełniające postępowanie dowodowe miałbym przeprowadzić Sąd I instancji w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast brak było podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów były więc nieuzasadnione. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.