II SA/Bd 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 7 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151, z późn. zm.), dalej zwanej ustawą, odmówił B. G. wydania prawa jazdy kategorii A i wydał prawo jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].01.2013 r. do Urzędu Miasta T. wpłynęła z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. dokumentacja po egzaminie zawierająca: - wniosek o wydanie prawa jazdy wraz z pozytywnym wynikiem egzaminu na kategorie A i B, - orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nr [...] (egzamin na kat. A strona zdała dnia [...].11.2012 r., egzamin na kat. B strona zdała [...].01.2013 r.), - zaświadczenie o ukończeniu kursu na prawo jazdy kategorii A nr [...] i B nr [...]. Ponadto w aktach znajduje się pismo strony z dnia [...].11.2012 r., kierowane do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T., z prośbą o nie przesyłanie akt dot. kat. A do urzędu w związku z ubieganiem się o kat. B. Dalej organ wywodził że od [...].01.2013 r. obowiązuje nowy stan prawny w sprawach związanych z wydawaniem praw jazdy, regulowany przez przepisy ustawy o kierujących pojazdami, która wprowadziła odmienną od poprzedniej regulację prawną odnośnie wydawania prawa jazdy kat. A. W świetle art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy wymagany minimalny wiek do kierowania pojazdami kategorii A wynosi 24 lata. Osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy musi spełnić przesłanki określone w art. 11 ustawy, w szczególności, w tym osiągnąć minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. W niniejszej sprawie prawo jazdy kategorii A nie może zostać wydane, gdyż wnioskodawca nie osiągnął minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Ze złożonego wniosku oraz przedłożonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca urodził się [...].11.1994 r., a zatem w dniu orzekania ma ukończonych lat 18, podczas gdy minimalny wiek do ubiegania się o kategorię A, zgodnie z ustawą, wynosi 24 lata. W przedmiotowej sprawie za istotną należy uznać okoliczność, że wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii A jest rozpatrywany po dniu [...].01.2013 r., tj. po dniu, w którym weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami, pomimo iż egzamin na kategorię A został złożony w dniu [...].11.2012 r. Ustawa o kierujących pojazdami zawiera wprawdzie przepis przejściowy w postaci art. 134. Przepisy przejściowe nie zawierają jednak takiego przepisu, który pozwalałby właściwemu organowi na wydanie prawa jazdy kategorii A w sytuacji, gdy szkolenie i egzamin przeprowadzone zostały pod rządem przepisów dotychczasowych, a wniosek został złożony po dniu [...].01.2013 r. Dla skutecznego ubiegania się o wydanie prawa jazdy kategorii A przez osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy nie spełniają minimalnego wieku 24 lat, niezbędne było złożenie wniosku w terminie do 18.01.2013 r. włącznie, tj. do ostatniego dnia obowiązywania przepisów dotyczących wydania prawa jazdy, zawartych w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż strona nie spełnia wymogu ustawowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, a mianowicie nie ma wymaganego minimum wieku, który dla kategorii A dla osób nie posiadających przez okres co najmniej 2 lat kat. A2 wynosi 24 lata. B. G. urodził się [...].11.1994 r., a zatem ma ukończone 18 lat. Skoro zatem nie spełnia ustawowego warunku, prawo jazdy kat. A nie mogło zostać mu wydane. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących zdania egzaminu przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami to wskazać należy, że przepisy tej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Zatem słusznie organ pierwszej instancji zastosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Okres od uchwalenia ustawy (styczeń 2011 r.) do dnia wejścia w jej życie (styczeń 2013 r.) był na tyle długi, że pozwalał na odpowiednio wcześniejsze ubieganie się o wydanie stosownych uprawnień w sytuacji, gdy dotychczasowe przepisy były korzystniejsze. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa zarówno materialnymi jak i proceduralnymi, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył B. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...].11.2012 r. skarżący złożył egzamin na prawo jazdy kat. A, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Ponieważ rozpoczął kurs na kat. B, zwrócił się do WORD o przekazanie dokumentacji do Wydziału Komunikacji po zdaniu egzaminu na prawo jazdy kat. B. Dokumentacja ta została przekazana do Urzędu Miasta w T. (po zdaniu obu egzaminów) w dniu [...].01.2013 r. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza zasadę państwa prawa, zasadę nie działania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP, jak również zasadę zaufania do organów administracji publicznej wynikającą z art. 8 k.p.a. Zgodnie z prawem przebył on całą ścieżkę kształcenia w celu zdobycia prawa jazdy kat. A, uzyskał niezbędne zaświadczenia lekarskie oraz pomyślnie zdał egzamin. Odmowa wydania samego dokumentu, który powinien być jedynie poświadczeniem umiejętności, które posiada i które zostały zweryfikowane pozytywnie zdanymi egzaminami, jest niesłychanie krzywdzące i przeczące zasadzie zaufania obywateli do państwa i prawa. Jest to przecież czynność jedynie wieńcząca proces weryfikacji umiejętności w kierowaniu pojazdami i jako taka powinna być jedynie formalnym poświadczeniem wcześniej zgodnie z prawem przebytego szkolenia i zdanych egzaminów. Odmowa wydania dokumentu wydaje się również być pogwałceniem zasady demokratycznego państwa prawa sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP i wywodzącej się z niej zasady "lex retro non agit". Konstytucyjna zasada ochrony zaufania do państwa i prawa mówi, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela i obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji, niemożliwych do przewidzenia w chwili ich podejmowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.12.1996 r., sygn. akt. K 25/95, OTK z 1996 r., Nr 6. poz. 52). W zakresie stosowania przepisów dotychczasowych bądź nowych, w przypadku zmian w prawie i braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, pogląd swój wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12.05.2009 r., sygn. akt P 66/07. W orzeczeniu tym Trybunał zwracał uwagę, że ustawodawca ma dużą swobodę wyboru sposobu rozwiązania kwestii intertemporalnych, jednak przy zachowaniu reguł wynikających z zasady zaufania do państwa i stanowiącego przez nie prawa, czy - ogólniej rzecz biorąc - zasady państwa prawnego. W pkt. 3.3 wyroku Trybunał stwierdził, że "Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według, tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonania tej oceny obowiązują już nowe przepisy. Ponadto judykatura i doktryna w przypadku nieuregulowania przepisami intertemporalnymi sytuacji osób, które objęte są normami zawartymi w dwóch ustawach, wcześniejszej i późniejszej regulujących tę samą materię, wskazuje w większości na słuszność stosowania przepisów względniejszych dla zainteresowanego. Pogląd ten oparty jest właśnie na wierności zasadzie zaufania obywateli do państwa i prawa. Przepisy względniejsze w tym przypadku sformułowane są w art. 90 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, wymagany wiek do uzyskania dokumentu kategorii A określające na 18 lat. Dalej skarżący wywodził, że nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z braku współpracy pomiędzy ośrodkiem ruchu drogowego a Urzędem Miasta w T. Gdyby WORD nie zapewniał go, że data przekazania wniosku nie ma znaczenia, skoro egzamin został złożony pod rządami starych przepisów, skarżący nie spotkałby się z odmową wydania prawa jazdy kat. A. Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim oficjalnym oświadczeniu [...] z dnia [...].03.2013 r. wyraża wątpliwość, czy ww. uregulowanie jest zgodne z Konstytucją RP. Ponadto skarżący poniósł koszty związane z odbyciem kursu, zdaniem egzaminu, nie posiada prawa jazdy, a koszty dodatkowo zwiększają się, gdyż chcąc nabywać doświadczenia na większych motocyklach, jest zmuszony przejść ponownie kurs, zaliczyć egzamin na kat. A2. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazywane przez skarżącego. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy osoba, która złożyła państwowy egzamin z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, nabyła uprawnienia do kierowania motocyklem mimo nieosiągnięcia wymaganego minimalnego wieku do kierowania, który wynosi 24 lata - dla pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii A - jeżeli nie posiadała co najmniej przez 2 lata prawa jazdy kategorii A2, natomiast osiągnęła wiek 18 lat zgodnie z art. 90 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu sporne było to, czy skarżący spełnił przesłankę wymienioną w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, w myśl którego prawo jazdy jest wydawane osobie, która osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Należy zwrócić uwagę, że spełnienie tej przesłanki powinno zostać ustalone w oparciu o całość przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Przy ustaleniu przesłanki osiągnięcia minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii w przypadku osoby, która złożyła państwowy egzamin z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami i nabyła wówczas uprawnienia do kierowania motocyklem, niezbędne jest zwrócenie uwagi na regulację wynikającą z art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem może przystąpić do egzaminu państwowego nie wcześniej niż miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku, o którym mowa w art. 8 i 9, wymaganego od kierującego pojazdem objętym tym uprawnieniem. Wobec powyższego ustawodawca dopuszczenie do egzaminu państwowego osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdem uzależnił od osiągnięcia minimalnego wieku. Osoba starająca się o prawo jazdy najwcześniej na miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku może przystąpić do egzaminu państwowego. Oznacza to, że osoba, która została dopuszczona do egzaminu państwowego i go zdała, spełnia tym bardziej przesłankę minimalnego wieku. Potwierdza, to brzmienie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że nie może być egzaminowana osoba niespełniająca wymagań, o których mowa w ust. 1, a więc osoba, która nie spełnia kryterium minimalnego wieku. W ocenie Sądu dopuszczenie osoby ubiegającej się o prawo jazdy do egzaminu państwowego oznacza spełnienie ustawowej przesłanki minimalnego wieku, o której stanowi art. 11. Należy zauważyć, że ustawodawca wprowadzając przesłankę minimalnego wieku w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie wskazał, że chodzi dokładnie o wymagany minimalny wiek do kierowania określony w art. 8 tej ustawy, dopuścił tym samym określenie minimalnego wieku w oparciu o przepisy ustawy. Art. 8 ustawy określa wymagany minimalny wiek do kierowania, natomiast art. 11 ust. 1 pkt 1 nakazuje ocenić, czy osoba osiągnęła minimalny wiek. Ocena przesłanki osiągnięcia minimalnego wieku do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii musi być powiązana z przepisami ustawy, które stanowią o nabyciu uprawnienia. Za takim rozumieniem wymogu wynikającego z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy przemawia jej art. 134. Jest to przepis zawarty w Rozdziale 20 zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe". Stanowi on, że: "1. Szkolenie osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy w formie kursu lub zajęć szkolnych jest kontynuowane na podstawie dotychczasowych przepisów. 2. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym zachowuje ważność w zakresie, w jakim zostało wydane. 2a. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii A uzyskane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym uznaje się za zaświadczenie spełniające wymagania o których mowa w niniejszej ustawie także w zakresie prawa jazdy kategorii A2. 3. Egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. 3a. Wynik pozytywny z części teoretycznej egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A, uzyskany przed dniem wejścia w życie ustawy, przez osobę która nie spełnia warunku o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a, uznaje się za ważny, na zasadach określonych w art. 52 ust. 1, w przypadku kiedy osoba ta przystępuje do części praktycznej egzaminu w zakresie prawa jazdy kategorii A2". Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było pozbawienie osiągniętych uprawnień osób, które uzyskały je na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 134 ust. 2a ustawy, który świadomie został wprowadzony przez ustawodawcę poprzez dodanie przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 82) zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami z dniem 18 stycznia 2013 r., a więc tuż przed wejściem w życie ustawy w obecnym brzmieniu. Skoro egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy według przepisu przejściowego zawartego w art. 134 ust. 2a uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie, to tym bardziej należy uznać, że osoba, która dopuszczona została do tego egzaminu i go zdała, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. Do wymagań ustawowych należy w tej sytuacji zaliczyć to, że osoba bez uzyskania wymaganego wieku w świetle art. 50 ust.1 i 2 ustawy po pierwsze nie mogłaby przystąpić do egzaminu państwowego, po drugie nie mogłaby być egzaminowana. Wobec powyższego uzasadniona jest teza, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011, Nr 30, poz. 151 ze zm.) oznacza, że osoba, która została dopuszczona do tego egzaminu i go zdała, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżący ukończył wiek 18 lat, który w myśl art. 90 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo o ruchu drogowym upoważnia go do otrzymania prawa jazdy kategorii A. W związku z powyższym zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez ustawodawcę Konstytucji były przedwczesne, skoro prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie pozwalała na rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.