VII SA/Wa 406/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. i R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwany dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M. i R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nakazał M. M. i R. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1062/04 oddalił skargę M. M. i R. M. na ww. decyzję. Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący M. M. i R. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. powołując się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazali, że nienależycie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy w zakresie ustalenia faktycznej daty budowy spornego budynku mieszkalnego. Stwierdzili,że roboty budowlane były jeszcze prowadzone w latach 1993-1996, w związku z czym w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. a nie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. ze względu na zapadły prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1062/04 oddalający skargę na przedmiotową decyzję. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie przez GINB postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Wskazał, powołując się na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. Z uchwały wynika, że jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu, sprawdza z urzędu, czy zaskarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Stwierdził, że z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1985-1993. Taką datę budowy wskazali skarżący w toku postępowania administracyjnego. W skardze do WSA w Krakowie na przedmiotową decyzję nie podnosili powoływanych obecnie okoliczności, że niewłaściwe została ustalona data budowy. Skoro Sąd oddalił skargę to uznał, że ww. decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Przytoczył fragment uzasadnienia wyroku dotyczącego oceny Sądu zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego podkreślając, że uzasadnienie w sposób jednoznaczny wskazuje, że Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. GINB zauważył, że skarżący w toku postępowania zwykłego sami wskazali datę budowy spornego budynku mieszkalnego i nie wycofali się ze swego oświadczenia w trakcie całego postępowania. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności skarżący nie wskazali żadnych nowych okoliczności nie znanych sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, że na obszarze, na którym dokonano samowoli budowlanej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeciwnie obowiązywał mpzp zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Zgodnie z treścią tego planu teren, na którym wybudowano samowolnie budynek mieszkalny, nie był przeznaczony pod zabudowę. WSA w Krakowie zaakceptował analizę planów zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez organy administracji. Sąd stwierdził także, że organy słusznie uwzględniły treść planów z czasu powstania budynku, albowiem dla zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne jest naruszenie planów z okresu, kiedy budynek powstawał. Późniejsza zmiana linii orzeczniczej ukształtowana została już po wydaniu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. i po wydaniu wyroku WSA w Krakowie i nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta rażąco narusza prawo. GINB odniósł się także do podniesionego we wniosku argumentacji dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminu uznając ją za całkowicie chybioną. Wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. M. i R. M. wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia. Zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i dowolne przyjęcie, że przedmiotowa samowola budowlana powstała w latach 1985-1993 oraz przyjęciem, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy a znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, przeznaczony jest pod lokalizację domów mieszkalnych. Zarzucali również naruszenie: art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie, bowiem brak było podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, art. 40 oraz art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazali m.in., że oceny przeznaczenia terenu, na którym wybudowano samowolnie obiekt budowlany nie powinno dokonywać się nie według daty powstania samowoli. Podnieśli, że budynek skarżących znajduje się w szeregu identycznych budynków mieszkalnych posadowionych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżących, którym właściwe organy dozwoliły na posadowienie, czym przyznały że nie wpłyną ujemnie na ład przestrzenny, na dowód czego wnieśli o dopuszczenie dowodu z kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących oraz z kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy dla nieruchomości skarżących, na której zlokalizowany jest przedmiot samowoli. Podkreślili, że nie jest racjonalne działanie organów zmierzające do rozbiórki domu w sytuacji, gdy adresat nakazu rozbiórki może w jego miejsce postawić identyczny dom. Podniesiono, że wbrew twierdzeniu GINB, organ administracji nie jest związany nawet prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Błędne ustalenia WSA, konfirmowane wadliwym judykatem NSA, nie mają wpływu na ocenę argumentów podniesionych we wniosku szczególnie, że podniesiono kolejne zarzuty nie będące przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną, czy też decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli sądowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania wynika z przyczyn przedmiotowych bowiem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy aktu administracyjnego poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej. Kluczową okolicznością dla oceny prawidłowości dokonanego przez organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia musi być uwzględnienie faktu, iż wnioskowana do weryfikacji w trybie nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] - była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1062/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. i R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyn przedmiotowych. Należy wskazać uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (Lex nr 530338). Zgodnie z jej treścią żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wprawdzie wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., na który to artykuł powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, jednakże biorąc pod uwagę, że przepis ten – nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61a odnoszący się do tej samej kwestii – to jest odmowy wszczęcia postępowania, to uchwała ta znajduje w pełni zastosowania do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte w ww. uchwale siedmiu sędziów NSA. Należy podkreślić, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie zatem mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Należy wskazać również na przepis art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zarzuty, jakie zostały podniesione w skardze dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są oczywiście bezzasadne, należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter formalnoprawny, Stawianie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które to przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na koniec należy wskazać, że brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z wnioskowanych dokumentów, Sąd oddalił zatem wniosek skarżących o dopuszczenie dowodu z dokumentów, chociaż nie znalazło to odbicia w protokole z rozprawy. Wobec formalnoprawnego charakteru rozstrzygnięcia dokumenty te nie miały żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.