II SAB/Sz 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia[...] . Fundacja zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w S. o udostępnienie informacji poprzez imienne podanie wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w S. za rok [...] . Odpowiadając na pismo, Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w S. (pismo z dnia [...] r.) zwrócił uwagę na brak podstawy prawnej żądania oraz to, że ORA w S. nie jest ani instytucją państwową, ani samorządu lokalnego, zaś wypłacane diety nie pochodzą z podatków. Domaganie się zatem informacji wskazanych w piśmie Fundacji nie znajduje poparcia w obowiązującym prawie. Nadto wskazał, że w przedmiocie diet należnym członkom władz Adwokatury obowiązuje uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej, której postanowienia funkcjonują w okręgowych radach adwokackich. Ustanowiony przez Fundację profesjonalny pełnomocnik wniósł skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Domagał się zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej w S. do załatwienia wniosku oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Fundacji podniósł, że żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego utworzonego przez państwo w drodze ustawy, a konkretnie stosunków zobowiązaniowych samorządu. Zobowiązanie ORA do udzielenia informacji wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie jest uprawniony do podania podstawy prawnej żądania, a odesłanie do nieoznaczonej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej jest fałszywe, bowiem nie istnieje akt, który by normował wysokość diet członków prezydium ORA. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w zakresie obowiązku udzielania informacji art. 61 Konstytucji RP stanowi, iż prawo uzyskiwania informacji obejmuje tylko te zadania, które samorząd wykonuje w zakresie władzy publicznej, gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym. ORA takim majątkiem w żadnym zakresie nie gospodaruje, a zatem nie ma obowiązku przekazywania imiennych informacji o wysokości diet samorządowych wypłacanych poszczególnym członkom prezydium ORA. Skoro wnioskowana przez skarżącą informacja nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, to zarzut bezczynności jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie jest skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Dostęp do takiej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.). Skarżąca Fundacja we W. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w S. (ORA) z żądaniem udostępnienia informacji poprzez podanie (imienne) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA za rok[...] . ORA odpowiadając na wniosek wskazała, że chociaż skarżąca nie sprecyzowała jakiej informacji się domaga, powyższa informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może być udostępniona. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych przepisów, organy samorządu zawodowego są obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w którym wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest : 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Z kolei na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy wysokość diet otrzymywanych przez członków prezydium rady stanowi informację publiczną oraz, czy Okręgowa Rada Adwokacka w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to ustalenie czy organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a informacja, o której udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie, jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W sytuacji gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Nie budzi wątpliwości sądu, że ORA jako organ samorządu zawodowego obowiązana jest do udzielania informacji publicznej. Rozważenia jednak wymaga, czy informację publiczną stanowią dane dotyczące majątku samorządu zawodowego adwokatów, skoro adwokatura nie korzysta z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości sądu, że samorząd adwokacki wykonuje powierzone mu zadania publiczne (art. 17 Konstytucji RP w zw. z art. 75a ustawy Prawo o adwokaturze) również z udziałem środków publicznych, np. postępowanie kwalifikacyjne na aplikację adwokacką czy egzamin adwokacki). Wykonywanie tych zadań predestynuje samorząd adwokacki do udzielenia w tym zakresie informacji publicznej w zakresie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje majątek podmiotów wymienionych a art. 4 ust. 1 ustawy jako przedmiot informacji publicznej, to jednak podkreślić należy, że w ustawie Prawo o adwokaturze nie występują unormowania, które w kwestii finansowania organów izb adwokackich odsyłałyby do przepisów o finansach publicznych. Majątek samorządu adwokackiego jest gromadzony ze składek członkowskich. Budżet izby jak i składki roczne na potrzeby izby, w tym finansowanie m.in. diet dla członków prezydium, uchwalane są przez zgromadzenie izby. Osoba wpisana na listę adwokatów jest obowiązana uiszczać składki samorządowe. Zgromadzenie przez samorząd adwokacki majątku korporacyjnego nakłada na organy tego samorządu obowiązek odpowiedniego nim gospodarowania i rozporządzania, jak również udostępniania informacji o jego stanie członkom samorządu, co ma miejsce na corocznym zgromadzeniu izby (art. 40 ustawy Prawo o adwokaturze). Nie jest to jednak informacja publiczna, tak jak tego oczekiwałaby skarżąca Fundacja, albowiem zgromadzony majątek i jego przeznaczenie na potrzeby funkcjonowania organów samorządu zawodowego nie ma cech majątku publicznego i jest wyłączony spod kontroli społecznej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.