II GSK 646/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 64/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 15 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 64/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy decyzję własną stwierdzającą wygaśnięcie w części dotyczącej 6 punktów urządzania gier decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. udzielającej A. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 102 punktach urządzania gry na terenie województwa m. Powodem stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w tej części było niepodjęcie w tych punktach działalności przez okres ponad 12 miesięcy od udzielenia zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji powołano m.in. art. 258 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm. - zwanej dalej op), który stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, a także art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 - zwanej dalej u.g.h.), który stanowi, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że stanowi ona inaczej. A. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 8, art. 129 ust. 1 ugh oraz art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 7, art. 36 ust. 5, art. 37, ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27, ze zm. – dalej: u.g.z.w.) oraz art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej dalej: kpa), w przypadku, gdy spółka nie dopełniła warunku wynikającego z decyzji zezwalającej i podniósł, że NSA w wyroku z dnia 18 marca 2003 r., I SA/Lu 945/2002, warunek to zdarzenie przyszłe i niepewne, od którego powstania lub ustania można uzależnić skutki czynności prawnej. Skoro art. 258 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (i odpowiednio art. 162 § 1 pkt 2 kpa) w swojej treści odwołuje się do niedopełnienia przez stronę określonego warunku, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i rozciągnięcie jego stosowania na sytuacje związane z niedotrzymaniem przez stronę terminu wykonania decyzji. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dokonane w kontrolowanej decyzji rozszerzanie zastosowania normy z art. 258 § 1 pkt 2 op do terminu zakreślonego w zezwoleniu na podstawie 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. i terminu wskazanego w art. 36 ust. 5 u.g.z.w. stanowi oczywiste naruszenia prawa materialnego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 64/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 258 § 1 pkt 2 op w związku z. art. 8 ugh oraz w związku z art. 35 ust. 1 pkt 7 i 36 ust. 5 u.g.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że element zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. to nie warunek skutkujący zastosowaniem art. 258 § 1 pkt 2 op 2) art. 258 § 1 pkt 2 op w związku z art. 8 ugh poprzez niewłaściwe niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w powiązaniu z art. 141 § 4 ppsa oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 258 § 1 pkt 2 op i art. 8 ugh poprzez brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do okoliczności istotnej w sprawie, tj. czy w stanie faktycznym sprawy możliwe jest, w stosunku do podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w części, a jeżeli tak to w oparciu o jaką podstawę prawną, skoro zastosowana przez organ uznana została za wadliwą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] października 2012 r. czyli pod rządami ugh, która weszła w życie, co do zasady, 1 stycznia 2010 r. Ponadto zdaniem organu, WSA uchylając zaskarżoną decyzję, winien był zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania, bowiem nie spełnia tego wymogu odwołanie się przez WSA do obowiązku Dyrektora IC honorowania zawartej w wyroku wykładni przepisów prawa materialnego. Zastosowanie się bowiem do tej wykładni nie daje odpowiedzi, czy Dyrektor IC ma jakiekolwiek inne materialne podstawy do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia w części udzielonego Spółce zezwolenia. Zdaniem Dyrektora IC, zaskarżony wyrok po części jedynie można uznać za rozpoznający istotę sprawy. Problemy kluczowe w sprawie dotyczyły bowiem zarówno orzeczenia w przedmiocie wygaśnięcia w części zezwolenia jak też podstawy prawnej orzeczenia w tym zakresie. Analiza WSA przepisów zarówno ugh jak i ugzw nie daje odpowiedzi, który z powołanych w wyroku przepisów mógłby zastąpić przepis zastosowany w zaskarżonej decyzji. WSA powinien w pierwszej kolejności wskazać, czy możliwe jest wygaszenie decyzji w części. Sąd w przypadku uznania, że taka decyzja może być wydana, powinien wskazać podstawę prawną, którą organ ma stosować. Braki uzasadnienia w tym zakresie mogą skutkować niepewnością organu co do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, WSA narusza prawo, co czyni niniejszą skargę kasacyjną uzasadnioną. A. sp. z o.o. nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie mimo, że niektóre jej zarzuty nie są pozbawione racji. Sąd I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie błędnie je uzasadniając. Te uchybienia dotyczące uzasadnienia wyroku nie mogły mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Należy zgodzić się z organem wnoszącym skargę kasacyjną, że art. 129 ust. 1 i art. 48 ust. 2 nie mają charakteru przepisów technicznych, wymagających notyfikacji. Sąd I instancji dość swobodnie przeniósł argumentację zaczerpniętą z wypowiedzi TSUE zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, dotyczących art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych na art. 129 ust. 1 i 48 ust. 2 tej ustawy. Przyjął bez głębszej refleksji i w konsekwencji bezpodstawnie, że również te przepisy istotnie ograniczają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem podlegały obowiązkowi notyfikacji. Sąd nie zwrócił uwagi na treść art. 129 ust. 1 ugh, który pozwala na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na "starych" zasadach, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Przepis ten, zgodnie z funkcją przepisów przejściowych, utrzymuje więc przez pewien czas dotychczasowe warunki prowadzenia działalności w tym zakresie, a nie wprowadza zakazów czy ograniczeń w zakresie prowadzenia takiej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyroku z dnia 21 października 2015 r., II GSK 1629/15, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1) nie mają technicznego charakteru i nie wymagały notyfikacji. Nie wymagał również notyfikacji art. 48 ust. 2 tej ustawy. Niemniej jednak nie mógł być zastosowany w rozpatrywanej sprawie z innych powodów niż przyjął Sąd I instancji. Zarówno bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne, jak i Sąd nie zwrócili uwagi na to, że kwestia wygaśnięcia zezwolenia z powodu nierozpoczęcia działalności, wydanego pod rządem "starej" ustawy została odrębnie uregulowana w art. 121 ustawy. Przepis art. 121 odsyła w tej materii do art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ rozpatrując więc ponownie sprawę uwzględni ten przepis, zamiast art. 48 ust. 2 ustawy, który odnosi się do koncesji i zezwoleń wydanych na podstawie nowej ustawy o grach hazardowych. Mając to wszystko na uwadze, uznając że zaskarżony skargą kasacyjna wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.