VIII SA/Wa 244/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 2 - 7, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567, zwana dalej: "ustawą") w związku z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., zwana dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania E. K. (dalej: "skarżąca", "strona") zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad M. R. (dalej: "siostra", "uprawniona") na okres od dnia [...] grudnia 2014 r. bezterminowo. Organ I instancji wskazał, że decyzją znak [...]z dnia [...]czerwca 2014 r. skarżąca nabyła prawo do wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od [...]lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. Z dniem [...] maja 2014 r. weszła w życie ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557, zwana dalej: "ustawą zmieniającą") z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy w okresach, w których osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane na czas określony prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których: 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, 2) za osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz podał, iż w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę zasiłku na uprawnioną. Do wniosku dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności siostry wydane bezterminowo. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że uprawniona jest osobą schorowaną, [...] i [...]. Zamieszkuje z matką skarżącej, która ze względu na stan zdrowia zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania uprawnionej ustalono, iż opieka nad siostrą nie jest świadczona przez skarżącą w sposób stały, bowiem od poniedziałku do piątku uprawniona dowożona jest busem do Specjalnego Ośrodka Wychowawczego w R.. Wyjazd z domu odbywa się o godzinie [...] rano. Skarżąca codziennie rano dojeżdża do domu siostry i przygotowuje ją do wyjścia – pomaga jej przy ubieraniu i usadzaniu na wózku inwalidzkim. Następnie około godziny [...] – [...] skarżąca ponownie przyjeżdża do domu siostry i pomaga jej przy wysiadaniu oraz innych czynnościach. Burmistrz ocenił, iż z powyższych informacji nie wynika jednoznacznie, że sprawowana przez skarżącą opieka nad siostrą ma charakter stały. Pomoc siostrze przez kilka godzin w tygodniu nie jest opieką stałą, bezpośrednią nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wskazała, iż sprawuje pełną opiekę nad siostrą, od momentu kiedy stan zdrowia jej matki pogorszył się i została ona uznana za niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Podała, iż w czerwcu 2014 r. złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad siostrą. Otrzymała decyzję odmowną. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło ww. decyzję, ale nadal odmówiono jej wnioskowanego świadczenia. Pouczono ją o możliwości złożenia kolejnego wniosku, co uczyniła w grudniu 2014 r. Ponownie otrzymała decyzję odmawiającą, bo Burmistrz uznał, że nie sprawuje całodobowej opieki nad siostrą. Podniosła, iż nie uzyskuje żadnej pomocy z opieki społecznej, ponieważ negatywnie rozpoznano jej wniosek o dowożenie siostry do szkoły oraz odmówiono jej świadczenia dla opiekuna. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium wskazało, iż skarżąca nie spełnia obecnie przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna. Podało, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Wniosek może być złożony w terminie nie później niż czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia [...] września 2014 r. Skoro ustawa w art. 5 ust. 1 wymaga, aby wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna wniesiony był w terminie do dnia [...] września 2014 r., to nie powinno budzić wątpliwości, że wniesienie go po upływie tego terminu skutkuje odmową jego pozytywnego załatwienia. Jednocześnie Kolegium podało, że nie kwestionuje spełnienia przez skarżącą pozostałych przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna. Uznało w tym zakresie, że skarżąca sprawuje opiekę nad siostrą, nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, świadczenia przedemerytalnego i innych świadczeń, żaden z członków rodziny nie pobierał świadczeń opiekuńczych na uprawnioną, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest żoną rolnika, ale zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dniem 1 lipca 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie wypełniła warunku polegającego na złożeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna do dnia [...] września 2014 r. Wyjaśnił przy tym, że okoliczności tej nie zmienia złożenie przez nią wniosku w dniu [...] maja 2014 r., bowiem ten został rozpatrzony przez Burmistrza decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., która następnie stała się ostateczna. Wskazał nadto, iż strona ma możliwość ubiegania się o przyznanie innego rodzaju pomocy, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 2 ustawy poprzez odmowę przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna z powodu braku formalnego (wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna), mimo iż został on złożony zgodnie z pouczeniem organu I instancji w dniu [...] grudnia 2014 r.; 2. art. 9 w związku z art. 8 k.p.a., gdyż pomimo ciążącego na organach obowiązku informowania stron postępowania, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, Burmistrz błędnie (mimo upływu ustawowego terminu) pouczył skarżącą o możliwości złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, który to wniosek, z powodu niezłożenia go w ustawowo zakreślonym terminie, nie został uwzględniony przez organ odwoławczy. Uzasadniając skargę strona przedstawiła przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podała nadto, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. złożyła w dniu [...] grudnia 2014 r. Działając według wytycznych organu była przekonana o prawidłowości swoich czynności. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ ma czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać wyjaśnień. Strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z działania bądź zaniechania organu. Organ I instancji obowiązany był prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, informując ją o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna, wykazał się brakiem wiedzy obowiązujących przepisów. Z kolei Kolegium powinno uwzględnić fakt błędnego pouczenia strony o terminie wniesienia wniosku. Zdaniem strony, skoro złożenie wniosku w dniu [...] grudnia 2014 r. było wynikiem błędnego pouczenia skarżącej przez organ I instancji, to złożony wniosek powinien być uznany za prawidłowy i wywoływać skutki prawne. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Powołana wyżej ustawa wiąże się bezpośrednio z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (opubl.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1557; OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 134), w którym orzeczono, że przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, na podstawie których wygasły ex lege dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. i określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Jest to nowy rodzaj świadczenia, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z dniem 1 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: (1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; (2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W art. 5 ust. 1 ustawy określono, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ, ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie [...] miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad siostrą na okres od [...] maja 2012 r. do [...] lipca 2014 r. Z dniem 1 lipca 2013 r. decyzja ta wygasła z mocy prawa. Wydana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. ustawa obejmowała więc sytuację skarżącej. Organ I instancji, realizując dyspozycję art. 8 ustawy, pismem z dnia [...] maja 2014 r., poinformował skarżącą o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna w terminie [...] miesięcy, licząc od dnia [...] maja 2014 r. Przesyłka zawierająca ww. pismo została doręczona skarżącej w dniu [...] maja 2014 r. Skutkiem ww. pouczenia było złożenie przez stronę w dniu [...] maja 2014 r. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. W wyniku rozpoznania tego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznał stronie prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2015 r. Następnie wobec ustalenia (na podstawie wywiadu środowiskowego), że strona nie sprawuje w sposób stały opieki nad chorą siostrą, Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił skarżącej przedmiotowego świadczenia na okres od [...] maja 2015 r. W dniu [...] lipca 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2014 r. Z uwagi na okoliczność ustaloną w wywiadzie środowiskowym (opieka nad siostrą nie jest sprawowana przez skarżącą w sposób stały), organ I instancji na podstawie art. 163 k.p.a. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2015 r. Decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r. na skutek odwołania skarżącej została uchylona w całości decyzją Kolegium z dnia [...] września 2014 r., a postępowanie administracyjne przed organem I instancji w tym zakresie zostało umorzone. Pozostała więc w obrocie decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. (o przyznaniu zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r.) oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. (odmawiająca przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od [...] maja 2014 r.), od której skarżąca nie składała odwołania. W świetle powyższego uznać należy, iż wniosek strony z dnia [...] maja 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna został rozpoznany przez organ I instancji, który w sprawie wydał ostateczne decyzje. Następny wiosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2014 r. o ustalenie zasiłku dla opiekuna niewątpliwie został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy, który upłynął w dniu [...] września 2014 r. W ocenie Sądu, termin z art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego, a więc jest on nieprzywracany. W sytuacji złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna z uchybieniem ww. terminu organ powinien odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Jednak w przedmiotowej sprawie Burmistrz nie dostrzegł przekroczenia terminu ustawowego i orzekł merytorycznie. Stąd, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem, bowiem spóźniony wniosek nie może doprowadzić do uzyskania świadczenia na gruncie omawianej ustawy. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność błędnego poinformowania skarżącej przez pracownika organu I instancji w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., że może się jeszcze ubiegać o przyznanie zasiłku dla opiekuna, gdy złoży w tym zakresie wniosek. Ww. pismo było odpowiedzią organu dla skarżącej na pismo z dnia [...] listopada 2014 r., w którym domagała się kontynuacji wypłaty zasiłku dla opiekuna za okres od [...] maja 2014 r. Organ I instancji zwrócił wówczas skarżącej uwagę na okoliczność, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od [...] maja 2014 r. jest ostateczna, a skarżąca nie składała od niej odwołania. Niewątpliwie dodatkowe pouczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. było zbędne. Jednak z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku pouczenia skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa (art. 8 ustawy). Skarżąca w odpowiedzi na to pouczenie złożyła stosowny wniosek, a organ rozpoznał go merytorycznie. Wniosek wniesiony po terminie [...] września 2014 r., niezależnie od tego czy został złożony na skutek błędnego poinformowania skarżącej przez organ czy też z własnej inicjatywy, nie mógł odnieść pozytywnego, zgodnego z żądaniem skarżącej, skutku prawnego. W tym zakresie Kolegium ma rację, że nie ma możliwości uznaniowego podejścia do kwestii nieterminowego złożenia wniosku o przyznanie pomocy (vide: odpowiedź na skargę). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 2 ust. 1 ustawy, natomiast uchybienie organu w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) uznać należy za niemające wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.