II OZ 253/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 781/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., G. K., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 781/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji, uzasadniając wydane postanowienie, stwierdził, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku była decyzja uchylająca w całości decyzję Burmistrza Iłży z dnia [...] lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona do Sądu decyzja (w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia) nie posiada cechy wykonalności, albowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron - nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Zatem charakter skarżonego aktu nie zezwala na zastosowanie w sprawie instytucji wstrzymania wykonania określonej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego zmianę poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że stanowisko Sądu I instancji odmawiające przymiotu wykonalności (skuteczności) decyzji kasacyjnej narusza art. 61 § 3 p.p.s.a. Wyjaśnił, że decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 k.p.a.) rodzi uprawnienia czy obowiązki tak po stronie organu I Instancji, jak również stron postępowania. Oczywistym jest, że decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia wymaga wykonania i nadaje się do wykonania w szczególności w zakresie w jakim wskazuje organowi I Instancji co powinno być przedmiotem dalszego rozstrzygania. W sprawie organ II Instancji nie tyle nie dysponował materiałem dowodowym, co niewłaściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Taki układ rzeczy prowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków omówionych w skardze. Skarżący zauważył, że Sąd I Instancji nie oddalił wniosku wskazując w postanowieniu, iż brak jest okoliczności uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie zażalenia jako nieposiadającego usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. pozostaje wykazanie – jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu – że wykonanie decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy mieć na uwadze, że podstawę faktyczną przeprowadzanej przez sąd administracyjny oceny konieczności wstrzymania zaskarżonej decyzji stanowią konkretne okoliczności, które pozwalają na uprawdopodobnienie, że wykonanie decyzji objętej skargą może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozstrzyganej sprawie wnioskodawca w złożonym wniosku nie wykazał, by wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu mogło doprowadzić do skutków przewidzianych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak trafnie przyjął Sąd I instancji, z takiego zobowiązania wnioskodawca nie był w stanie się wywiązać z tego podstawowego powodu, że swoim wnioskiem objął decyzję, której skuteczność realizowała się w wymiarze wyłącznie proceduralnym – przekazania sprawy w toku instancji do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite zapatrywanie, które Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Co do zasady tak rozumianej wykonalności pozbawione są zaś wszelkie orzeczenia kasacyjne (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. II OSK 2682/15; postanowienie NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. I OZ 23/14; postanowienie NSA z 8 czerwca 2010 r. sygn. II OZ 489/10). Decyzja administracyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie wiąże się bowiem z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. Jedyny skutek, jaki decyzja ta wywołuje, to skutek procesowy w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Instytucja wskazana w art. 61 § 3 p.p.s.a. jest nakierowana na niedopuszczenie do zrealizowania skutków prawnych, jakie wiążą się z nadaniem decyzji administracyjnej przymiotu ostateczności, a co za tym idzie wykonalności. Stanowi to przeszkodę w możliwości uznania, by wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mógł prowadzić nie tyle do czasowego wyłączenia nadawania pełnej skuteczności decyzji, ile do przerwania samego biegu innego toczącego się postępowania administracyjnego. W sytuacji zaskarżenia decyzji kasacyjnej do sądu administracyjnego, organ I instancji, któremu przekazana została sprawa do ponownego rozpatrzenia, jest zobowiązany prowadzić postępowanie i wydać ponownie decyzję załatwiającą sprawę co do istoty. Mechanizmem prawnym, który może przeciwdziałać wydaniu takiego rozstrzygnięcia jest ewentualne zawieszenie postępowania, jeżeli wystąpią właściwe ku temu przesłanki, a nie wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, która spowodowała przeniesienie rozpoznania sprawy do organu I instancji. Wystąpienia w sprawie sądowoadministracyjnej przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odmiennie niż zakłada skarżące stowarzyszenie, nie można łączyć ze skierowaniem przez organ odwoławczy do organu I instancji wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynika to nie tylko z faktu, że wskazania organu odwoławczego nie mają charakteru wiążącego, ile z tego, że nawet zastosowanie się przez organ I instancji do stanowiska organu odwoławczego prowadzi do nadania określonej treści decyzji, która jest jednak podejmowana przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to nie ma charakteru ostatecznego i wykonalnego, stąd jego wydania nie można łączyć z sytuacją doprowadzenia do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.