IV SA/Wa 1406/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej L. kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1406/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].03.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej Wojewodą) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].12.2014 r. nr [...]: 1. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], o pow. 556 m², zajętą pod publiczną drogę gminną, część ul. [...], w kwocie 124 438,00 zł; 2. przyznającą ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz A. i P. małżonków P. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, w kwocie 124438,00 zł; 3. zobowiązującą Gminę [...] do jednorazowej wypłaty ustalonego w pkt 1 i przyznanego na rzecz osób wskazanych w pkt 2 odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Starosta [...] zlecił biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu W. K. (uprawnienia nr [...]) sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości, a następnie w dniu [...].07.2010 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i pełnomocnika rzeczoznawcy majątkowego. Prezydent Miasta [...] natomiast wnioskował o zawieszenie niniejszego postępowania. Zanim Sąd Administracyjny potwierdził brak podstaw do owego zawieszenia, operat ów stał się nieaktualny, uległ przedawnieniu. Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu W. S. (uprawnienia nr [..]) wykonanie nowej wyceny, a następnie przeprowadził rozprawę. A. i P. P. w piśmie z dnia [...].12.12 r. przedstawili uwagi do nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...].10.2012 r. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. oświadczył, że Gmina [..] jest skłonna zapłacić odszkodowanie w kwocie 150,00 zł za 1m2. Państwo P. poinformowali natomiast, że nie zgadzają się na wypłatę odszkodowania w wysokości zaproponowanej przez Prezydenta Miasta [...]. W dniu [...].02.2013 r. Starosta [...] wydał decyzję orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za tę nieruchomość, w oparciu operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. i zobowiązał Gminę [...] do jego wypłaty. Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję I. instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego istniała potrzeba zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego, przy zastosowaniu innych reguł wyceny. Wobec tego w dniu [...] sierpnia 2014 r. została wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego – W. L., nowa wycena przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał opisu cech przedmiotowej działki takich jak kształt, wielkość, możliwość innego wykorzystania, co wpłynęłoby na niższą jej wartość, ponieważ działka będąca przedmiotem wyceny od początku swojego istnienia, tj. od parcelacji dokonanej przez M. hrabiego P. w latach XX-tych ubiegłego wieku, nie była gruntem budowlanym. Stanowiła część działki przeznaczonej pod skomunikowanie przyległej działki. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że brak opisu takich cech jak kształt, wielkość, wykorzystanie było celowe. Nieuwzględniono ich, jako takich samych dla wszystkich nieruchomości biorących udział w procesie wyceny. Wyjaśnił także, iż różnice w wycenie wynikają z tego, że część transakcji stała się nieaktualna. Wobec tego należało wykorzystać najświeższe transakcje, co miało wpływ na wysokość wyceny. A. P. wyraziła zgodę na wypłatę odszkodowania w kwocie ustalonej w operacie szacunkowym z dnia 25.08.2014 r. Organ I. instancji zauważył, że strony postępowania nie przedłożyły własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Strony nie przedłożyły także opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n, kwestionującej poprawność tego operatu. Starosta [...] ocenił, iż materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i wystarczający do ustalenia i przyznania odszkodowania na rzecz wywłaszczonych. Nie znalazł też podstaw do ustalenia odszkodowania w kwocie innej, niż wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym dla przedmiotowej nieruchomości, a jego przydatność jako dowodu w sprawie nie budzi wątpliwości organu orzekającego. W odwołaniu Gmina [...] zarzuciła oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. L. Zarzucono też uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ odwoławczy potwierdził, że A. i P. P. byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a wniosek ten złożyli w terminie ustawowym. Wojewoda podał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...].08.2014 r. zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 6 pkt 1 w związku z ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę porównywania parami, biorąc do porównań transakcje nieruchomościami "drogowymi". Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 4 transakcji o cenach jednostkowych 107,50 zł/m², 241,55 zł/m², 222,79 zł/m² oraz 256,40 zł/m². Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech, ostatecznie wartość 1m² wycenianej działki ew. nr [...] o pow. 556 m² ustalił w wysokości 223,81 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 124 438,00 zł, według stanu na dzień [...].10.1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wątpliwości, co do zastosowanych w operacie szacunkowym z dnia [...].08.2014 r. atrybutów rynkowych, tj. cechy "położenie, atrakcyjność lokalizacji" oraz cech "sąsiedztwo i otoczenie" a także co do wadliwego, zdaniem strony skarżącej, doboru w kwestionowanym operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości. Wyraził też przekonanie, że wkraczanie organu administracyjnego w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny nie jest uprawniony. Organ odwoławczy wyraził przekonanie, że operat szacunkowy z dnia [...].08.2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518) - zwanej dalej u.g.n.). Biegły w operacie szacunkowym z dnia 25.08.2014 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do niniejszej działki, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Wojewoda podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. We wniesionej skardze pełnomocnik Gminy [...] zarzucił 1) naruszenie art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust.6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji oraz wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Strona skarżąca podniosła, że rzeczoznawca przy wycenie przedmiotowej nieruchomości wykorzystał do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim czasie, dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i poszerzenie dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest już drogą publiczną istniejącą. Z bazy danych wybrał 14 nieruchomości, z których żadna nie jest położona w L. Cztery z przedstawionych nieruchomości zostały uznane za działki o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej. Powierzchnia działki branej pod uwagę do porównania, położonej w N. obr. [...] , jest zaś pięćdziesiąt razy mniejsza od powierzchni gruntu wycenianego, poza tym posiada najwyższą cenę transakcyjną i jako taka powinna zostać odrzucona przez rzeczoznawcę. Wobec tego zarzucono, że rzeczoznawca nie przyjął do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Błędy w operacie spowodowały zaś znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zawyżyły wysokość określonego w decyzji Starosty [...] należnego odszkodowania. W przedmiotowym operacie szacunkowym, uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, iż dobór ten był prawidłowy. Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił także uwagę na rodzaje cech, uwzględnionych przez rzeczoznawcę przy dokonywaniu wyceny. Jedną z nich jest "dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych". Stwierdził, że oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, natomiast pełne uzbrojenie w media nie ma znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Uwzględnienie tych cech sztucznie zawyżyło zatem cenę nieruchomości.  Kolejnego błędu operatu dopatrzył się w uwzględnieniu w operacie cechy "sąsiedztwo i otoczenie", "położenie w pobliżu terenów zielonych", czy "w okolicy nowoczesnej architektury". Wyraził przekonanie, że cechy te nie mogą mieć wpływu na cenę nieruchomości, będącej drogą. Oznacza to zatem, w ocenie pełnomocnika Gminy [...], iż sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość naliczonego odszkodowania. Nie wyjaśniono zatem w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, do wypłaty którego zobowiązana będzie Gmina Miejska [...]. Decyzje obu instancji, w ocenie Strony skarżącej, naruszyły więc przepisy art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy wydając decyzje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r. naruszyła przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek bowiem należy zgodzić się z organem odwoławczym, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie byłaby możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, to jednak na organach obu instancji - w myśl art. 15 K.p.a. – spoczywa obowiązek dokonania formalnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, a temu obowiązkowi Wojewoda uchybił. Wojewoda wyraził przekonanie, że wkraczanie organu administracyjnego w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny nie jest uprawniony. Uchylił się w efekcie od poczynienia ustaleń, czy przy wycenie wartości nieruchomości drogowej w operacie szacunkowym z dnia [...].08.2014 r. uprawnione było zastosowanie atrybutów rynkowych, takich jak "położenie, atrakcyjność lokalizacji" oraz cech "sąsiedztwo i otoczenie", których uwzględnienie, jak podniesiono w odwołaniu, zwiększyło wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda zaniechał także oceny przedmiotowego operatu szacunkowego pod kątem prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami podobnymi (zarzut odwołania - uwzględnienia wśród czterech wybranych do porównań nieruchomości, nieruchomości posiadającej najwyższą cenę transakcyjną, która jako taka powinna zostać odrzucona przez rzeczoznawcę). Skoro zatem organ odwoławczy uznał, iż samodzielnie nie jest w stanie odnieść się do tych zarzutów, winien w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i zobowiązać rzeczoznawcę do przedstawienia wyjaśnień w tym przedmiocie. Wskazać bowiem należy, że ustalenia poczynione przez I. instancję, dotyczyły innych zagadnień związanych ze sporządzonym operatem (rzeczoznawca wyjaśniał wówczas, czy pominięcie takich cech jak kształt, wielkość, możliwość innego wykorzystania nieruchomości było uprawnione, z uwagi na to, że są one wspólne dla wszystkich nieruchomości biorących udział w tej wycenie). Oba przytoczone zarzuty odwołania mają istotne znaczenie w sprawie. Rozwinięte zostały we wniesionej skardze i wyjaśnienie ich może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie przez rzeczoznawcę cechy "dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych" dla nieruchomości drogowej może budzić poważne wątpliwości, podobnie jak i okoliczność, czy pełne uzbrojenie w media ma znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną i czy może mieć wpływ na jej wycenę. Zarówno z odwołania, jak i z wniesionej skargi jednoznacznie wynika, że z uwzględnieniem tych cech w sporządzonej wycenie, Strona skarżąca wiązała przekonanie o zawyżeniu ceny przedmiotowej nieruchomości, a więc i przyznanego odszkodowania, do którego wypłaty została zobowiązana. We wniesionej skardze wątek ten został powtórzony i rozwinięty. Wyraźnie wskazano, że w operacie nie powinny zostać uwzględnione takie cechy jak "sąsiedztwo i otoczenie", "położenie w pobliżu terenów zielonych", czy "w okolicy nowoczesnej architektury". Nie mogą bowiem mieć one wpływu na cenę nieruchomości, będącej drogą. W tym stanie rzeczy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie, wobec przytoczonych zarzutów odwołania czyniło przedwczesnym stanowisko Wojewody, że "operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n.". W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji. Orzekając w punkcie 2. sentencji Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, Stronie skarżącej należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis stosunkowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego z urzędu (§ 1 pkt 4 rozporządzenia RM z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia.