IV SA/Wa 2089/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Sejmiku Województwa [...] kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/WA 2089/15 Uzasadnienie Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].01.2015 r. znak: [...] nakładającą na Sejmik Województwa [...] (dalej jako Sejmik) administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niedotrzymanie terminu określenia, w drodze uchwały, programu ochrony powietrza dla strefy [...] oraz planów działań krótkoterminowych dla strefy miasta [...], strefy miasta [...] oraz strefy [...]. Podstawę ww. decyzji stanowił art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. , poz. 1232 dalej jako ustawa). Stanowi on, że w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej. Organ wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Zarządowi Województwa [...] wyniki oceny oraz klasyfikację stref powietrza uwzględniając nowe przepisy wprowadzone ustawą z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, a w związku z tym wymagany termin przyjęcia przez Sejmik uchwał dla wskazanych stref należało ustalić uwzględniając datę wejścia w życie przepisów ustalających wymagania, formę sporządzenia i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza. Wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 914) weszło w życie z dniem 3 października 2012 r. A zatem przy ustalaniu ostatecznego terminu przyjęcia przez Sejmik wymaganych uchwał należało uwzględnić upływ 18 miesięcznego terminu tj. datę 2 kwietnia 2014 r. Organ uznał, że skoro Sejmik przyjął przedmiotowe uchwały w dniu [...] lutego 2015 r., to termin ich uchwalenia znacznie przekroczył okres 18-tu miesięcy od daty wejścia w życie ww. rozporządzenia a to oznacza nieterminowe ich przyjęcie. Zdaniem organu w tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że w przypadku gdy nie otrzymał on od Zarządu Województwa w wymaganym terminie projektów ww. programu i planów, to nie on jest odpowiedzialny za nieterminowe uchwalenie ww. uchwał. Dalej organ podał, że sejmik województwa jako organ ochrony środowiska zgodnie z art. 376 pkt 2a) ustawy jest właściwy podmiotowo do zastosowania art. 315a. Wskazał przy tym, ze wymierzając karę administracyjną organ nie bada po czyjej stronie leży wina w niedochowaniu określonego ustawą terminu. Jednocześnie podał, że z uwagi na liczne monity kierowane przez Sejmik pod adresem zarządu Województwa – zastosowana w sprawie kara została wymierzona w najniższej wysokości. Skargę na powyższą decyzję złożył Sejmik [...] (dalej jako Sejmik/skarżący). Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programu ochrony powietrza lub planu działań krótkoterminowych organem za to odpowiedzialnym podlegającym karze pieniężnej jest sejmik województwa, b) art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, iż to Sejmik Województwa [...] jest organem odpowiedzialnym za niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalenia Programu Ochrony Powietrza dla strefy [...] oraz planów działań krótkoterminowych dla strefy miasto [...], strefy miasto [...] oraz strefy [...]; Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 i 107§ 3 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. ustalenia w niniejszej sprawie, jaki organ jest odpowiedzialny za niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalenia Programu Ochrony Powietrza dla strefy [...] oraz planów działań krótkoterminowych dla strefy miasto [...], strefy miasto [...] oraz strefy [...] oraz niezawarcie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dowodów, na których organ ten oparł się uznając, iż organem odpowiedzialnym za niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalenia programu oraz planów jest Sejmik Województwa [...]; b) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 kpa poprzez wadliwe ustalenie stron prowadzonego postępowania i przyjęcie, iż stroną tego postępowania jest wyłącznie Sejmik Województwa [...]; c) art. 107 § 3 kpa poprzez niezawarcie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ wydający decyzję oparł się uznając, iż organem odpowiedzialnym za niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalenia spornych planów jest Sejmik Województwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sejmik nie był organem odpowiedzialnym za niedotrzymanie ustawowego terminu, gdyż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przewiduje szczegółowo tryb przyjmowania programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych. Sejmik przyznał, że powinien był przyjąć w drodze uchwał ww. dokumenty w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania od wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref ale podniósł że nie uzyskał żadnej informacji w tym zakresie. Zarzucił, że zgodnie z ustawą Sejmik nie ma inicjatywy uchwałodawczej, w szczególności nie opracowuje projektów programów i planów, gdyż nie leży to w jego kompetencjach lecz należy do zadań Zarządu Województwa. Skarżący zaznaczył, że projekty planów i programów wpłynęły do Sejmiku dopiero w dniu 4 lutego 2015 r. i zostały niezwłocznie poddane procedurze mającej na celu ich uchwalenie, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2015 r. a zatem w okresie 12 dni (choć ustawa pozostawia Sejmikowi 3 miesięczny termin na procedowanie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej ppsa.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, gdyż zaskarżone orzeczenie wydano z uchybieniem przepisom art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organy I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organy oparły się jedynie na twierdzeniu, że zastosowanie przewidzianej w art. 315 a ustawy kary administracyjnej jest obligatoryjne i to niezależnie od winy Sejmiku w zakresie przypisywanego mu uchybienia. Tymczasem jak wynika z orzecznictwa, w tym zwłaszcza z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, aktualnie koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną. Coraz częściej przyjmuje się, że podmiot naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Innymi słowy podmiot, który nie dopełnia obowiązku musi mieć możliwość wykazania, że owo niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. (por. np. wyrok TK z dnia 1 marca 1994r., U 7/93 lub wyrok TK z dnia 3 listopada 2004r., K 18/03). Wg doktryny odpowiedzialność administracyjna dotycząca zaniechania jest odpowiedzialnością domniemaną z tym jednak zastrzeżeniem, że to podmiot zobowiązany winien wykazać, że nie ponosi winy w zakresie zarzucanego mu działania bądź (jak w kontrolowanej sprawie) zaniechania. Przy wymierzaniu kar administracyjnych należy zatem brać pod uwagę nie obiektywny lecz subiektywny element zawinienia przy czym ciężar dowodu w tym zakresie leży po stronie zobowiązanego. (por. np. W. Radecki, w M. Górski, M.Pchałek, W. Radecki, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony Środowiska. Komentarz, Beck 2011, s. 1066). W kontrolowanej sprawie organy w ogóle nie analizowały argumentów Sejmiku, uniemożliwiły mu zatem wykazanie, że uchybienie terminowi było wynikiem okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności. Celem art. 315 a ustawy jest zdyscyplinowanie organów wykonujących obowiązki w zakresie sporządzenia, uchwalenia i wykonywania programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych w trybie swoistego nadzoru, w ramach którego organy te podlegają środkowi nadzoru, jakim jest administracyjna kara pieniężna wymierzana w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 5 ustawy dla stref, w których poziom substancji przekracza poziom dopuszczalny i/lub docelowy, zarząd województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Natomiast sejmik województwa, w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania przez zarząd województwa wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza. (art. 91 ust. 3). Opracowanie i przedstawienie do zaopiniowania właściwym organom gmin i starostom projektu uchwał w omawianym zakresie należy do kompetencji zarządu województwa. Zasady procedowania określają przepisy ustawy. Powyższe oznacza, ze uchwalenie omawianych programów z wyłącznej inicjatywy Sejmiku i bez zachowania poszczególnych etapów polegających np. na opiniowaniu przygotowanych przez zarząd województwa projektów – byłoby dotknięte wadą nieważności. Zasadne są zatem zarzuty skargi wskazujące na to, że w opracowanie i uchwalenie zarówno programu ochrony powietrza jak i planu działań krótkoterminowych zaangażowany jest zarówno zarząd województwa (który jest właściwy do opracowania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza oraz jej przedstawienia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom a następnie sejmikowi województwa celem jej przyjęcia) jak i sejmik województwa (który określa w drodze uchwały przedstawionej przez zarząd województwa program ochrony powietrza lub plan działań krótkoterminowych). Marginalnie jedynie należy wskazać, że Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na obligatoryjny udział w postępowaniu zarządu województwa. To organy nadzoru decydują w stosunku do którego podmiotu inicjują postępowanie sankcyjne. Zainicjowanie postępowania w stosunku do Sejmiku województwa nie obliguje Zarządu Województwa do udziału w tym postepowaniu na prawach strony. I odwrotnie: wszczęcie postępowania w stosunku do Zarządu województwa nie uzasadnia konieczności udziału w takim postępowaniu Sejmiku (ale też udziału tego nie wyklucza). W sprawie istotne jest, że zgodnie z art. 89 ust. 1a ustawy Wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobowiązany do niezwłocznego przekazania wyników oceny oraz klasyfikacji stref zarządowi województwa i czynność ta rozpoczyna bieg terminów dla organów samorządu województwa do opracowania i przedstawienia przez zarząd województwa do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Nadzór nad czynnościami zarządu województwa w świetle art. 96a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 96a ust. 3 ustawy spoczywa m.in. na wojewódzkim inspektorze ochrony środowiska. Efektem czynności wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podejmowanych w tym trybie jest wydanie zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 96a ust. 3, a następnie w art. 315a ust. 1 pkt 1 ustawy. Zestawienie obu tych regulacji prowadzi do wniosku, że celem art. 315a jest nadzór nad dotrzymaniem terminu dotyczącego czynności ostatecznej, tj. terminu wiążącego sejmik województwa. Jednak czynności poprzedzające ten etap sprawdzane są pierwszoplanowo na podstawie art. 96a ust. 1 pkt 1 ustawy tj. przez wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Powyższe ma znaczenie dla wyniku kontrolowanego postępowania gdyż organy zarzuciły Sejmikowi, że ponosi on odpowiedzialność za wykonanie przepisów ustawy w ramach wynikającego z ustawy o samorządzie województwa nadzoru nad pracami Zarządu województwa, nie odniosły się natomiast do przepisów ustawy wskazujących na to, że nadzór nad terminowym uchwaleniem spornych planów sprawuje wojewoda. Jak wynika z zarzutów skargi, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w okresie od [...].06.2014 r. do [...].06.2014 r. przeprowadził kontrolę Sejmiku Województwa [...] i w zakresie terminu uchwalenia programów ochrony powietrza wyznaczył Sejmikowi termin, który w dacie zainicjowania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jeszcze nie ekspirował. Akta sprawy nie zawierają danych dotyczących wyżej wymienionej kontroli pomimo że Sejmik powoływał okoliczności z nią związane zarówno w swoim odwołaniu jak i w samej skardze. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji okoliczności te pomija a akta zawierają szczątkową dokumentację w tym zakresie. Postępowanie prowadzące do nałożenia na Sejmik kary administracyjnej nie wyjaśnia zatem wszelkich istotnych okoliczności sprawy. Po pierwsze: Sejmik wskazywał, (co zresztą przyznał organ), iż wielokrotnie monitował zarząd województwa do podjęcia określonych ustawą działań. Organy uwzględniły tę okoliczność przy wymiarze kary ale akta sprawy nie zawierają żadnych danych w tym zakresie tj. czy rzeczywiście, a jeśli tak, to ile razy i w jakich terminach, Sejmik zwracał się do Zarządu o wywiązanie się z obowiązków ustawowych. Okoliczność ta ma znaczenie także przy ocenie wymiaru kary. Z jednej strony organ przyjął, że kwestię monitów uwzględnił wymierzając najniższą karę dopuszczalną ustawą a z drugiej strony ani akta sprawy administracyjnej ani przedstawiciel organu zapytany na rozprawie – nie dają odpowiedzi na ww. pytania dotyczące monitowania Zarządu województwa przez Sejmik. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też skuteczny nadzór organu I instancji prowadzony w ramach art. 96a ustawy. Nałożenie kary administracyjnej na Sejmik województwa ze wskazaniem na brak terminowego uchwalenia planów oraz brak nadzoru nad Zarządem województwa winno mieć miejsce dopiero po wykazaniu, że powołany wprost w ustawie organ a więc wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawował skutecznie nadzór nad terminowym uchwaleniem programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych, o których mowa w art. 91 i art. 92 (vide art. 96a ust. 1 pkt. 1 ustawy i następne w tym art. 96a ust. 3-6 ustawy). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija ww. okoliczności. W nawiązaniu do zasady subiektywizacji winy trzeba również podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma też odniesienia do zgłaszanego przez Sejmik zarzutu niezabezpieczenia przez wojewodę środków finansowych na realizację opisywanych zadań. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 378 ust. 4 ustawy zadania samorządu województwa, o których mowa w jej art. 91 ust. 1, 3, i 5 i art. 92 ust. 1 - są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a wydatki na ich finansowanie planowane są w budżetach wojewodów. Wskazał, że na przestrzeni lat 2011-2013 wielokrotnie monitował w tej sprawie do Wojewody [...]. Przy orzekaniu o finansowej odpowiedzialności skarżącego za nieterminowe wywiązanie się z przepisów ustawy organ winien zatem nie tylko uwzględnić okoliczność sprawowania przez wojewodę nadzoru nad wykonaniem ww. zadania ale też czy ów odpowiedzialny za nadzór podmiot zabezpieczył na jego realizację środki w budżecie. Organ II instancji nie odniósł się do tego zagadnienia przyjmując automatyczną odpowiedzialność organu stanowiącego samorządu województwa za przekroczenie terminu przyjęcia planów, pomimo iż w odwołaniu wykazano, że Sejmik Województwa [...] dokonał tego w ciągu 12 dni od dnia wpływu projektów uchwał. Powyższe braki postępowania musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przy orzekaniu organy w ogóle nie uwzględniły i nie oceniły argumentów strony skarżącej arbitralnie wskazując (w ocenie Sądu niezasadnie), iż w przypadku zaistnienia przesłanek z ustawy polegających na przekroczeniu terminu uchwalenia planów określona w art. 315a kara pieniężna jest nieuchronna (obligatoryjna) a zadaniem organu jest jedynie miarkowanie jej wysokości. Postępowanie winno być przeprowadzone zatem od początku a analizie organów winien podlegać określony w ustawie tok postępowania w konfrontacji ze stosownymi działaniami organów nadzoru, i dopiero przyjęcie, że Sejmik nie uczynił wszystkiego, czego można było od niego rozsądnie wymagać, będzie uprawniało organy do nałożenia przewidzianej w ustawie kary administracyjnej.