II OSK 788/16

Dnia 4 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1004/15 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, CO, elektryczną, teletechniczną, infrastrukturą techniczną, budową linii WLZ, przebudowa sieci gazu na działkach inwestora, przebudowa sieci TP, przesunięcie słupa oświetlenia drogi, wykonanie włączenia do drogi wewnętrznej oraz rozbudowa sieci gazociągu na działkach nr [...]". Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r.) Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. F., M. F., K. F. i D. F. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wniosku zostały załączone wymagane oświadczenia, a projekt budowlany jest zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Działka nr [...], na której został zaplanowany przedmiotowy budynek, w najszerszym miejscu ma ok. 13 m szerokości, a zatem jego lokalizacja przy granicy działki jest zgodna z warunkami technicznymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do istniejącego budynku na działce nr [...] przedmiotowy obiekt jest usytuowany od strony południowej w konfiguracji skośnej zgodnie z § 13 warunków technicznych. Ponadto w budynku na działce nr [...] znajdują się pomieszczenia, których okna z uwagi na usytuowanie względem stron świata, nigdy nie będą zacieniane przez planowany budynek. Nie ma przy tym możliwości przeprowadzania badania linijki światła w odniesieniu do potencjalnej zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył M. F., podnosząc, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawem budowlanym. Nadto skarżący wskazał również na braki, jakie w jego ocenie zawierał projekt budowlany oraz nieprawidłowości w usytuowaniu budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy M. F. i B. F. poparli skargę. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za zasadną. Zdaniem Sądu zatwierdzony projekt budowlany jest wewnętrznie sprzeczny. We wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jako adres planowanego zamierzenia wskazano działki nr [...] i [...], następnie w piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. wniosek rozszerzono o rozbudowę sieci gazu na działkach nr [...] i [...], ale w projekcie budowlanym jako lokalizację zamierzenia podano działkę nr [...], a nie [...], np. w informacjach wstępnych i opisie stanu istniejącego w projekcie zagospodarowanie. Nadto brak jest projektu budowlanego na rozbudowę sieci gazu na działkach nr [...] i [...], a z takim projektem nie jest tożsame wskazanie w spisie treści na istnienie projektu przekładki gazu i przyłącza gazu. Ten ostatni pozostaje zresztą w sprzeczności z częścią opisową projektu zagospodarowanie. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji nie dokonano ustaleń dotyczących kręgu stron, a w aktach brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie stanu prawnego w szczególności w odniesieniu do działki nr [...]. Organy pominęły również szereg istotnych regulacji dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś te które uwzględniły nie zostały rozważone w sposób prawidłowy. Wskazując na ustalenie, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się na obszarze określonym w uchwale Nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 319, poz. 3396) symbolem MN4.3, Sąd odwołując się do regulacji z § 6 oraz § 1 ust. 3 tego planu, podkreślił, że inwestycja nie została oceniona pod kątem realizacji celu planu, pomimo podnoszonych zarzutów, że projektowany budynek nie jest dostosowany do lokalnej skali zabudowy, pozostaje w dysharmonii z otoczeniem, jego realizacja spowoduje uciążliwość dla sąsiedztwa oraz wpływa negatywnie na środowisko przyrodniczo – kulturowe i krajobraz. Nie zostały również poddane ocenie § 4 i § 7 ust. 1 ww. miejscowego planu, zaś rozważania dotyczące dopuszczalności realizacji studni i zbiornika na nieczystości ciekłe winny uwzględniać § 9 i § 10 oraz fakt, że rozsączaniu wód opadowych po działce inwestora mogą sprzeciwiać się nie tylko względy dotyczące ochrony interesu sąsiadów, ale także warunki gruntowe, a co wynika z załączonej do projektu budowlanego opinii geotechnicznej. Jak zauważył Sąd, w sprawie inwestor nie przedstawił również wymaganej w § 7 ust. 4 ww. uchwały koncepcji zagospodarowania i nie został wezwany przez organy do jej przedłożenia. Sąd przytoczył także regulacje wymienione w § 17 planu, podkreślając, że organ I instancji nie dokonał własnej oceny projektu budowlanego pod kątem zachowania powyższych wymogów. Takiej oceny nie stanowią wyjaśnienia pełnomocnika inwestora w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r., natomiast twierdzenia organu II instancji, że realizacja przedmiotowego budynku na działce, która w najszerszym miejscu ma 13 m, jest zgodna zarówno z § 17 ust. 8 pkt 1 planu, jak i §12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostały poparte rozważaniami dotyczącymi wzajemnych relacji tych przepisów. Podobnie poza wyjaśnieniami organu odwoławczego pozostały zagadnienia zachowania wymaganego wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości względnej. W żadnej z decyzji nie poddano również właściwej ocenie projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymogów wynikających z ww. rozporządzenia. Tytułem przykładu, Sąd wskazał, że organ odwoławczy tylko pozornie zajął się kwestią badania warunków dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku sąsiednim na działce nr [...]. Zagadnienie to zresztą równie pobieżnie potraktował organ I instancji. W aktach sprawy brak jest analizy przesłaniania odpowiadającej stosownym regulacjom, zaś projekt budowlany nie zawiera nawet dostatecznych danych co do istotnych odległości usytuowania okien z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w budynku na działce nr [...]. Również zagadnienie nasłonecznienia nie zostało prawidłowo wyjaśnione. Nie jest wiadomym przez kogo i według jakiej metody została wykonana przedstawiana przez inwestora dwukrotnie, niepodpisana analiza, a w szczególności według jakiego czasu podano godziny zacieniania oraz jak przedstawia się to zagadnienie na dzień 21 września. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcia o kosztach podjęto zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego: 1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie dokonał weryfikacji zasięgu oddziaływania inwestycji pozwalającej na ustaleniu kręgu stron postępowania, 2. art. 35 ust. 1 pkt 1- 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, 3. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że inwestor w toku procesu inwestycyjnego nie ma możliwości wystąpienia niezależnie od projektu budowlanego obejmującego obiekt budowlany ze zgłoszeniem budowy przyłącza, 4. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany narusza powyższy przepis w zakresie usytuowania realizowanego obiektu w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej, 5. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w projekcie budowlanym brak jest analizy przesłaniania, 6. § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w projekcie budowlanym nie określono sposobu ustalenia nasłonecznienia, 7. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany nie określa prawidłowo nazwy inwestycji, - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów: 8. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2015 r. z bezpodstawnym powołaniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na naruszenie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. 9. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania organowi administracji publicznej wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd, ewentualnie, w razie uznania, iż spełnione są przesłanki z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że wewnętrzna sprzeczność dokumentacji przedmiotowej inwestycji, na którą wskazywał Sąd pierwszej instancji, odnosiła się do braku prawidłowego określenia położenia inwestycji, tj. działek wskazanych we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w piśmie modyfikującym ten wniosek z dnia 11 lutego 2015 r., decyzji kontrolowanych w sprawie oraz w samym projekcie budowlanym, a także spełnienia obowiązku przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Nie chodziło zatem, jak się wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o nazwę inwestycji, ale o ustalenie, jakie działki rzeczywiście miały zostać zainwestowane, tj. gdzie faktycznie znajduje się projektowany obiekt budowlany oraz wyjaśnienie przedstawionych na tym tle przez Sąd rozbieżności. Z tych też przyczyn za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego tym bardziej, że ani do tego przepisu, ani kwestii nazwy projektu budowlanego nie nawiązywał Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów nie mógł zostać uwzględniony też zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec bowiem braku wyjaśnienia rozbieżności co do położenia przedmiotowej inwestycji, szczególnie porównując przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany i zatwierdzającą go decyzję, przy uwzględnieniu wniosku pierwotnego i wniosku go modyfikującego, nie można ustalić obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, a zatem i stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że dla wyjaśnienia tej kwestii koniecznym będzie ustalenie stanu prawnego działki nr [...]. Formułowana zaś przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja, że działka ta stanowi własność E. R. ani nie znajduje bezspornego potwierdzenia w aktach sprawy, ani nie świadczy o tym, że inwestor dysponował prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Jako błędnie skonstruowany, szczególnie z uwagi na swoją nadmierną ogólnikowość, należało ocenić zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odwoływał się do wielu przepisów miejscowego planu zagospodarowania nawiązujących do symbolu MN.4.3, od analizy których uchyliły się organy administracyjne, w tym tych dotyczących celów planu (§ 1 ust. 3), wprowadzania ograniczeń w dysponowaniu terenem sąsiednim (§ 4 pkt 4), ustalonych w tej jednostce zakazów (§ 7 ust. 1), czy realizacji studni i zbiornika na nieczystości ciekłe (§ 9 i § 10) oraz opracowania i przedstawienia zasad wkomponowania inwestycji w otoczenie (§ 7 ust. 4) oraz warunków określonych w § 17 miejscowego planu. Brak polemiki w tym zakresie nawiązującej do konkretnych przepisów miejscowego planu i argumentacji organów zatwierdzających projekt budowlany oraz rozwiązań przewidzianych w tym projekcie wykluczał możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Tym samymy podważanie szeroko przedstawionej w tym zakresie argumentacji Sądu pierwszej instancji jedynie za pomocą zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego, powyższego warunku nie spełnia. Nie można było podzielić również zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Objęcie sieci gazowej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wynikało z rozszerzenia przez inwestora powyższego wniosku pismem z dnia 11 lutego 2015 r. Organ pozostawał tym wnioskiem związany i to żądanie inwestora wyznaczało granice udzielenia pozwolenia. Skoro zatem inwestor rozszerza wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę o rozbudowę sieci gazowej, to logicznym pozostaje, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany powinien zawierać odpowiednie w tym zakresie rozwiązania projektowe. Kwestia zatem ewentualnego wystąpienia ze zgłoszeniem zamiaru wykonania przyłączy pozostaje bez znaczenia z powyżej ujawnioną wadliwością udzielonego pozwolenia na budowę tym bardziej, że obejmowała ona również pozwolenie na rozbudowę sieci gazowej. Odnośnie zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (doprecyzowanego w kasacji jako § 12 ust. 3 pkt 1), stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził o niezgodności inwestycji z tym przepisem, a jedynie nakazał zbadanie relacji pomiędzy nim a § 17 ust. 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się jednak należy ze stroną skarżącą, że z uwagi na fakt, że projektowany obiekt budowlany jest obiektem wolno stojącym, zaś działka na której ma być posadowiony w najszerszym miejscu – jak przyjął to organ odwoławczy, a czego nie kwestionowano w sprawie – ma ok. 13 m, oczywistym pozostaje brak relacji pomiędzy tymi przepisami w zakresie dopuszczalności budowy takiego obiektu budowlanego. Z tych też przyczyn, analizowany zarzut podlegał uwzględnieniu w tej części. Nie można było z kolei podzielić zarzutów naruszenia § 13 i § 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Załączona do akt sprawy analiza zacieniania nie przedstawia bowiem żadnej wartości procesowej dla niniejszego postępowania. Po pierwsze nie wiadomo przez kogo została sporządzona, skoro nikt się pod nią nie podpisał, a po drugie z uwagi na swoją nieczytelność, szczególnie który budynek i w jakim zakresie jest przesłaniany nie pozwala ona na wysnucie jakichkolwiek konkluzji w zakresie spełnienia warunków określonych w ww. przepisach. Powyższe słusznie doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do konkluzji, że zagadnienie nasłonecznienia nie zostało prawidłowo wyjaśnione. W konsekwencji powyższego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji o wadliwości kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć i konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zauważyć również trzeba, że wbrew jej twierdzeniom, uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wskazania co do dalszego postępowania i wynikają one wprost z wymienionych przez Sąd elementów stanu faktycznego, których organy architektoniczno – budowlane nie zbadały lub nie oceniły, a to z kolei czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.