IV SAB/Wa 293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta W. do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w W.; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w punkcie 1; 3. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie 2 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 13 maja 2015 r. B. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] W. (dalej "Prezydenta") postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz.872 z późn. zm.) – część ulicy [...], wykazaną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 32 m2. . II. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu, przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 20 grudnia 2005 r. do organu wpłynął wniosek odszkodowawczy skarżącego, zawarty w piśmie z dnia 19 grudnia 2005 r. 2. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] – [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ulicy [...], wykazanej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 32 m2. 3. W dniu 10 września 2013 r. na potrzeby postępowania odszkodowawczego sporządzono operat szacunkowy. 4. W dniu 6 listopada 2013 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron. 5. Pismem z dnia 19 maja 2014 r. organ poinformował strony postępowania odszkodowawczego, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 grudnia 2014 r. 6. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] uwzględnił zażalenie skarżącego na przewlekłość Prezydenta, wyznaczając temu organowi trzymiesięczny termin na rozpoznanie wniosku odszkodowawczego. 7. Pismem z dnia 30 marca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 kwietnia 2015 r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. 8. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. organ poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 grudnia 2015 r. 9. Pismem z dnia 13 maja 2015 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania odszkodowawczego. Pismo to wpłynęło do organu w tym samym dniu. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2015 r., organ wniósł o jej oddalenie oraz poinformował Sąd o rozstrzygnięciu wniosku odszkodowawczego skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skargę należało uwzględnić, albowiem prowadzone przez Prezydenta [...] W. postępowanie w przedmiocie rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego skarżącego, wniesionego do organu w dniu 20 grudnia 2005 r., było dotknięte przewlekłością. Stwierdzić przy tym należy, że stosowna skarga została wniesiona do Sądu po dopełnieniu przez skarżącego koniecznego wymogu formalnego, polegającego na uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 30 marca 2015 r.). V. Ocena przebiegu prowadzonego przez Prezydenta [...] W. postępowania odszkodowawczego w kontekście przedmiotu skargi prowadzi do następujących wniosków: 1. Instytucja kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ została wprowadzona do systemu prawa wraz z nowelizacją przepisów p.p.s.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Skarga ta ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). 2. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). Nowe brzmienie przepisu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo faktu, że skargę wniesiono przed wejściem nowelizacji p.p.s.a. w życie, a to na zasadzie art.2 zdanie pierwsze aktu nowelizującego, tj. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 685). W myśl tej regulacji przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym m.in. przez art. 1 pkt pkt 41-47 ustawy nowelizującej (art.149 p.p.s.a. został zmieniony przepisem art.1 pkt 40 tej ustawy) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. 3. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga było rozpoznanie przez Prezydenta wniosku odszkodowawczego skarżącego, wniesionego do organu w dniu 20 grudnia 2005 r.. Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu skargi do organu (w dniu 2 kwietnia 2015 r.) Prezydent wydał decyzję, której wydania co do zasady dochodził skarżący, tj. decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Fakt ten wywołuje brak potrzeby stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 4. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiał dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: 4.1. Mając na uwadze fakt, że do wydania przez organ decyzji we wskazanym wyżej przedmiocie doszło dopiero w dniu [...] maja 2015 r., stwierdzić należy, że postępowanie odszkodowawcze, wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 20 grudnia 2005 r. było prowadzone ponad dziewięć i pół roku. 4.2. Nie ulega wątpliwości, że tak długi okres procedowania w sprawie administracyjnej przez Prezydenta wykracza poza ramy wyznaczone przepisem art.35 k.p.a., niemniej przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Sąd zobligowany był do uwzględnienia wyłącznie tych naruszeń tego przepisu, do których doszło po wydaniu w niniejszej sprawie przez inny organ, tj. Wojewodę decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającej przejście na Gminę [...] – [...] z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1998 r., prawa własności należącej do skarżącego działki drogowej. Dopiero wydanie takiej decyzji przez Wojewodę stanowiło bowiem podstawę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego skarżącego. 4.3. O ile można dopatrzyć się okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie przez organ odszkodowawczy terminów przewidzianych w art.35 k.p.a. w okresie pomiędzy wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. a dniem przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej (6 listopada 2013 r.), wynikających z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii zidentyfikowania działki, z przejęciem której wiążą się roszczenia odszkodowawcze skarżącego, a następnie sporządzenia operatu szacunkowego, o tyle z dniem przeprowadzenia wskazanej wyżej rozprawy, podczas której strony wypowiedziały się co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, okoliczności te ustały. Obowiązkiem Prezydenta było w tej sytuacji niezwłoczne orzeczenie o należnym skarżącemu odszkodowaniu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że pomiędzy [...] listopada 2013 r. a [...] maja 2015 r. (dzień wydania przez organ orzeczenia w sprawie) prowadzone postępowanie odszkodowawcze dotknięte było przewlekłością (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). 4.4. Mając na uwadze czas trwania stwierdzonej przewlekłości Sąd zakwalifikował ją jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.), uznając za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł (art.149 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 § 1 pkt 3, §1a, § 2, art.161 § 1 pkt 3 oraz art.200 p.p.s.a.