I OSK 1537/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1642/15 w sprawie ze skargi O. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1642/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], orzekł o przyznaniu zasiłku celowego na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych w wysokości 400 zł, w uzasadnieniu wyjaśniając, że O. J. prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z mężem i trojgiem dzieci, z których dwoje uczęszcza do szkół ponadgimnazjalnych a jedno do przedszkola, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, źródło dochodu stanowi wynagrodzenie męża w wysokości 1934,05 zł miesięcznie. Organ zakwalifikował O. J. do bezzwrotnej pomocy społecznej, wskazując, że ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb, ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę, że z pomocy w formie zasiłku celowego w maju 2015 r. skorzystało 299 rodzin/osób samotnie gospodarujących, Ośrodek zaś dysponował na ten cel kwotą 60 055,85 zł, zatem średnia wysokość zasiłku celowego w tym miesiącu wyniosła 200,86 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując tę decyzję w mocy stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że O. J. spełnia kryterium dochodowe, a także wziął pod uwagę szczególne okoliczności przedstawione w wywiadzie środowiskowym, które uzasadniają rodzaj i formę przyznanej pomocy i podkreśliło, że przy rozstrzygnięciu w sprawie zasiłku celowego, które zapada w ramach uznania administracyjnego, organ I instancji zasadnie wziął pod uwagę ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, liczbę osób, które pomocy potrzebują, zatem wysokość przyznanego O. J. zasiłku celowego nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W skardze na decyzję Kolegium O. J. domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że jest matką trójki dzieci, jest bezrobotna, jedynym źródłem dochodu całej rodziny jest wynagrodzenie jej męża w wysokości ok. 1934 złotych, rodzina przebywa w Polsce na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a tym samym może jedynie liczyć na pomoc społeczną w wąskim zakresie, określonym w art. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o pomocy społecznej i bez zasiłku nie jest w stanie pokryć najbardziej niezbędnych potrzeb bytowych, jak mieszkanie czy wyżywienie, zaś kwota przyznanego zasiłku celowego w czerwcu 2015 r. nie pozwalała na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny, a zwłaszcza trójki małoletnich dzieci – bardzo odbiega od pozostałych przyznanych zasiłków – w maju czy lipcu 2015 r. W ocenie skarżącej organy administracji nie rozważyły wszechstronnie i dogłębnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w konsekwencji udzielając zasiłku celowego w wysokości niewystarczającej na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych jej rodziny. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać jej wnioskowaną pomoc w żądanej przez skarżącą wysokości. O wysokości tej decyduje całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ, liczbę osób potrzebujących pomocy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej możliwość przyznania zasiłku celowego i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę, co oznacza, iż organ określa wysokość czy zakres tej pomocy, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę, uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji, jednocześnie uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Organy ustalając wysokość świadczenia wzięły pod uwagę, że z pomocy w formie zasiłku celowego w maju 2015 r. skorzystało 299 rodzin/osób samotnie gospodarujących, a Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował na ten cel kwotą 60 055,85 zł, zatem średnia wartość zasiłku celowego w maju 2015 r. wyniosła 200,86 zł. Skarżąca otrzymała natomiast zasiłek celowy w kwocie 400 złotych, czyli znacznie przekraczający średnią wysokość tego świadczenia, przy tym Sąd nie ma możliwości skontrolowania czy w granicach tych 299 rodzin/osób znajdowały się osoby wymagające pomocy w większym zakresie niż otrzymała to wnioskodawczyni. W stanie sprawy należało uznać, że decyzje odpowiadały prawu i nie naruszały przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. J., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy administracji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji przekroczyły granice uznania administracyjnego, a więc w sposób dowolny i bez wyjaśnienia przyznały skarżącej zasiłek celowy w wysokości 400 zł za czerwiec 2015 r., podczas gdy w maju 2015 r., przy tożsamej sytuacji faktycznej skarżącej i ośrodka pomocy społecznej, skarżącej przyznano zasiłek celowy w wysokości 1400 zł; 2. na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w wyniku ustalenia, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez przekroczenia ram uznania administracyjnego, a także nie naruszają przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. w sytuacji gdy: a) z całości materiału dowodowego wynika, że organ błędnie przypisuje skarżącej negatywną postawę, tj.: (i) wynajmowanie mieszkania "z wygodami" bez wyjaśniania na jakiej podstawie poczyniono to ustalenie, (ii) brak chęci rozpoczęcia pracy z uwagi na dobrowolny wybór, przy jednoczesnym uznaniu, że skarżąca nie zna języka polskiego i nie posługuje się nim w stopniu wystarczającym do swobodnej komunikacji, co może utrudniać poszukiwanie pracy, (iii) wskazywanie na roszczeniową postawę skarżącej, w sytuacji gdy organ w kontakcie ze skarżącą powinien uwzględnić barierę kulturową i językową skarżącej – co było rzeczywistą przesłanką wydania zaskarżonych decyzji i przyznania zasiłku celowego w zbyt niskiej wysokości i świadczy o dowolności działania organu administracji; b) organy administracji oprócz podania danych statystycznych w zakresie posiadanych środków do rozdysponowania i wysokości średniego zasiłku, nie wyjaśniły w sposób zrozumiały i dostateczny co było powodem ustalenia zasiłku na kwotę 400 zł za miesiąc czerwiec 2015 r., w sytuacji gdy w tym samym stanie faktycznym i przy podobnym budżecie i liczbie osób korzystających z zasiłku w miesiącu maju 2015 r. skarżąca otrzymała zasiłek celowy o 1 000 zł większy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), "ustawa", w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepisy te, poprzez zawarte w nich zwroty "może", wskazują, iż zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w tych ramach nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy, organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych, stanowiących podstawę orzekania oraz procesowych, zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 ustawy lub innych uzasadniających udzielenie pomocy, przy jednoczesnym spełnieniu przez ubiegającego się o pomoc kryterium dochodowego, przewidzianego w art. 8 ustawy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, o czym stanowi art. 3 ustawy. W niniejszej sprawie organy pomocy społecznej prawidłowo zastosowały ww. przepisy oraz wykazały przewidziane w nich przesłanki. Organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżąca spełnia przesłanki otrzymania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych oraz zakupu żywności, z uwagi na trudną sytuację życiową oraz dochód jej rodziny. Z drugiej strony wziął jednak pod uwagę liczbę osób ubiegających się o pomoc społeczną. Skarżąca zarzuciła organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, wskazując, że organ w sposób dowolny i bez wyjaśnienia przyznał jej zasiłek w mniejszej wysokości niż w poprzednim miesiącu, a przyczyną takiego stanu rzeczy miało być przypisywanie jej roszczeniowej postawy, braku chęci znalezienia pracy i mieszkanie z wygodami. Wskazać należy, że wprawdzie w wywiadzie środowiskowym znalazło się sformułowanie, że skarżąca najmuje mieszkanie z "wygodami", jednak nie należy przypisywać temu pejoratywnego wydźwięku, lecz skrótowe stwierdzenie, określające wyposażenie mieszkania. Podnieść należy, że na wysokość zasiłku bez wątpienia mogła wpłynąć lepsza sytuacja rodziny, wobec poprawy sytuacji materialnej po znalezieniu przez męża skarżącej pracy. Sytuacja rodziny skarżącej nie była więc tożsama w maju i czerwcu 2015 r. i zmieniła się w stopniu znacznym po znalezieniu przez męża źródła stałego wynagrodzenia, które w połączeniu z przyznanym zasiłkiem wynosi więcej niż kwota udzielanego dotychczas świadczenia pomocowego. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wynika, aby którakolwiek z wymienionych przez skarżącą w skardze kasacyjnej przyczyn była powodem przyznania zasiłku w kwocie mniejszej, niż w maju 2015 r. Wprawdzie organ podkreślił, że rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane na mocy art. 4 ustawy do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, jednak z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby brak podjęcia pracy przez skarżącą miał wpływ na wysokość przyznanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że działanie organów pomocy społecznej zachowało wymogi postępowania, zaś rozstrzygnięcie wynika z materiału dowodowego sprawy. Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż sąd administracyjny nie jest w stanie ocenić, jaka była sytuacja prawie 300 rodzin, którym wypłacono zasiłki w maju 2015 r. i czy w związku z tym zasiłek w kwocie 400 zł był przyznany zgodnie ze sprawiedliwym podziałem środków organu pomocy społecznej. W przeprowadzonym postępowaniu wykazano, iż udzielona pomoc społeczna i jej wysokość mieści się w granicach uznania administracyjnego, a granic tych nie przekracza, nie jest dowolna, ale uzasadniona stanem sprawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.