I SAB/Wa 537/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi M. Z., A. P. i M. Ł. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1970 r., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na M. Z., A. P. i M. Ł solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. M. Z., M. Ł. i H. P. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1970 r. nr [...] oraz nr [...]. Powołanymi decyzjami Prezydium zmieniło decyzje własne z dnia [...] września 1967 r. w sprawie ustanowienia na okres 99 lat na rzecz J. i A. małżonków P., M. O. oraz W. C. - po 1/3 części – wieczystego użytkowania niepodzielnej części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego numerem hipotecznym [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1970 r. nr [...] w takim zakresie, w jakim dotyczyła ona nieruchomości stanowiących obecnie własność [...]. W pozostałym zakresie Kolegium uznało się za niewłaściwe i przekazało sprawę Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W dniu 9 stycznia 2014 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło zawiadomienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...],[...] przekazujące wniosek wraz z aktami, jako do organu właściwego do jego rozpoznania. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekło w sprawie mienia komunalnego. Jednak część nieruchomości będąca przedmiotem postępowania stanowi własność Skarbu Państwa i w tej części opisany wniosek z 2012 r. podlega rozpoznaniu przez Ministra. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. wnioskodawczynie wezwały Ministra Infrastruktury i Rozwoju do pilnego zakończenia postępowania w zakresie przekazanej przez Kolegium części ww. wniosku. Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. Minister zwrócił się do Kolegium o nadesłanie przedmiotowego wniosku, kopii dokumentów na podstawie których ustalono właściwość organu oraz pełnomocnictwa udzielonego przez wnioskodawczynie. Pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. wnioskodawczynie wystąpiły do Ministerstwa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i niezwłoczne rozpoznanie sprawy - nie później niż do dnia 20 lutego 2015 r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Minister ponowił wezwanie zawarte w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. Żądane dokumenty wpłynęły do Ministerstwa w dniu 25 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2012 r. w pozostałym zakresie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z., M. Ł. i H. P., reprezentowane przez radcę prawnego [...]. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 35 k.p.a. Wskazały, że akta powołanej sprawy zostały przekazane Ministrowi przy piśmie Kolegium z dnia 7 stycznia 2014 r., co oznacza, iż postępowanie w niniejszej sprawie trwa już półtora roku. W dniu 24 czerwca 2015 r. została sporządzona w sprawie opinia geodezyjna. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. Minister zwrócił się do Kolegium o nadesłanie kopii rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium w zakresie swojej właściwości oraz kopii dokumentów, na podstawie których ustalono właściwość Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Ponadto, pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. Minister zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1970 r. nr [...] zmieniającej z urzędu decyzję Prezydium z dnia [...] września 1967 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz J. i A. małż. P. użytkowanie wieczyste 1/3 niepodzielnej części gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w ten sposób, że w ust. 1 wymienionej decyzji zmieniono powierzchnie działki i zamiast [...] m² wpisano powierzchnię [...] m² oraz jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części działki o pow. [...] m² i o pow. [...] m² oznaczonych na planie sytuacyjnym z dnia [...] stycznia 1969 r. w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz. z obrębu [...]. Jednocześnie Minister wskazał, ze decyzja zostanie wydana do dnia 30 września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odpowiadając na skargę - pismem z dnia 28 lipca 2015 r.- przedstawił dotychczasowy stan sprawy, wskazał na przyczyny uzasadniające zwłokę w jej rozpoznaniu i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei, z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "k.p.a.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast, instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1970 r. w części niezałatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., [...]. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym wypadku chodzi o żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2012 r., który jak wynika z akt sprawy został przekazany Ministrowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 9 stycznia 2014 r. (zawiadomienie z dnia 7 stycznia 2015 r. doręczone także pełnomocnikowi wnioskodawczyń). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby organ administracji podejmował w sprawie jakiekolwiek czynności, celem zachowania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął po roku od dnia przekazania przez Kolegium Ministrowi sprawy, tj. w dniu 15 stycznia 2015 r., występując do Kolegium o przesłanie powyższego wniosku oraz kopii wskazanych dokumentów. Powyższe wpłynęły do organu w dniu 25 maja 2015 r. Fakt ten nie może jednak, w ocenie Sądu, wpłynąć na uznanie, że w sprawie nie zaistniała bezczynność organu. Za datę rozpoczęcia biegu sprawy, nie może bowiem (przy bezczynnej postawie Ministra) stanowić data wpływu do organu żądanych dokumentów (w tym wniosku z dnia [...] maja 2012 r.), tj. data [...] maja 2015 r. Zauważyć bowiem należy, że gdyby Minister działał w zgodzie z przepisem art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - wystąpiłby o stosowne dokumenty jeszcze przed upływem ustawowych terminów załatwienia sprawy. Niewątpliwie umożliwiłoby to organowi prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Swojego zaniechania Minister także nie usunął po wezwaniu go przez wnioskodawczynie (pismem z dnia 11 lipca 2014 r.) do zakończenia postepowania. Skoro więc wniosek w zakresie w jakim właściwym do jego rozpoznania jest Minister nie został rozpoznany, stanowi to zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wskazanego wniosku w części w jakiej został przekazany do rozpoznania Ministrowi przez Kolegium w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin miesięczny dla załatwienia tego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Tym bardziej, że w piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. organ poinformował strony postępowania o terminie jego zakończenia, tj. do dnia 30 września 2015 r. Ponieważ, Sąd jest również zobligowany do oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., dokonując pod tym kątem oceny sprawy, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika (jak już wskazano wyżej), że od dnia wpływu do Ministra zawiadomienia Kolegium z dnia 7 stycznia 2014 r. o przekazaniu do rozpoznania opisanego wniosku w części, Minister (z uwagi na stwierdzenie braku wniosku w aktach) wystąpił do Kolegium o jego nadesłanie dopiero pismem z dnia 15 stycznia 2015 r., a zatem po ponad roku od wpływu do organu tego zawiadomienia. Ponadto, analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, że dokonywane przez organ czynności (a raczej ich brak) nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że organ ponowił wezwanie do Kolegium o nadesłanie wniosku dopiero w dniu 17 kwietnia 2015 r., pomimo iż już w lipcu 2014 r. wnioskodawczynie ponaglały organ w załatwieniu sprawy. Jednocześnie, do obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Minister zastosował się dopiero pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. Przy czym, wskazany w tym piśmie termin zakończenia postępowania, tj. 30 września 2015 r. nie został dochowany. Taki stan sprawy obrazuje podejście organu do szybkiego zakończenia postępowania. Przy czym, jak już wyżej wskazano, dokonane czynności Minister niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym niż wynika to z materiału dowodowego sprawy. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Wobec przedstawionych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.