II SA/Ol 935/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Spółki A kwotę 2817 zł (dwa tysiące osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Marszałek Województwa wymierzył Spółce A opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód za I półrocze "[..]" stanowiącą różnicę między opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w kwocie 10878 zł i zobowiązał do wpłaty tej kwoty wraz z odsetkami na konto organu w termie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu podano, że Spółka zobowiązana jest do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych i wniesienia jej na rachunek organu marszałkowskiego. Przy czym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną. Wskazano także, że w przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia marszałek województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu. Podniesiono, że dnia "[...]" do organu wpłynął wykaz Spółki za I półrocze "[...]" z naliczoną kwotą 13573 zł. Następnie Spółka skorygowała ten wykaz w dniu "[...]" z uwzględnieniem zwyżki z tytułu poboru wód za brak pozwoleń wodnoprawnych. Z kolei wnioskiem z dnia "[...]" - powołując się wyrok WSA w Łodzi – Spółka zwróciła się do organu o zaliczenie uiszczonej nadpłaty na poczet przyszłych opłat. Po pouczeniu przez organ Spółka złożyła korektę wykazu wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. Następnie organ wszczął postepowanie w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu poboru wód bez wymaganych pozwoleń. W trakcie tego postępowania ustalono, że Spółka wystąpiła o pozwolenie wodnoprawne w dniu "[...]". Wskazano, że strona zwracając się z wnioskiem o przyznanie kolejnych pozwoleń wodnoprawnych nie uwzględniła czasu potrzebnego na wydanie decyzji. W związku z tym w okresie od "[...]" do "[...]" z ujęcia "[...]" oraz w okresie od "[...]" do "[..]" z ujęć "[...]", "[...]" Spółka pobierała wodę bez pozwolenia wodnoprawnego. Zatem zaistniała podstawa do ponoszenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Od decyzji tej odwołała się Spółka A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że wbrew stanowisku organu Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód. Wprawdzie decyzje te obowiązywały do "[...]", a następne pozwolenia zostały wydane w dniu "[...]’, jednakże wcześniejsze decyzje nie zostały uchylone, a zatem pobór wód nie odbywał się bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne podniesiono, że zakresem art. 138 Prawa wodnego są objęte wszystkie przewidziane w art. 135 tej ustawy przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego a zatem także wygaśnięcie z uwagi na upływ okresu, na jaki pozwolenie zostało wydane. Zatem upływ terminu pozwolenia wodnoprawnego ma wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z udzielonego pozwolenia nie wyczerpuje hipotezy art. 292 ustawy – Prawo ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", a w związku z tym nie jest wystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Zatem użyte w tym przepisie sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" należy odnieść do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia lub który posiadał pozwolenie, lecz w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter konstytutywny. Zatem pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że istota sporu sprowadza się do wykładni art. 276 Prawa ochrony środowiska. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011r. wskazano, że o ile wnioskodawca przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia złożył - z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację - wniosek o wydanie pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Zatem w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia opłata za korzystanie ze środowiska winna być ponoszona w wysokości dotychczasowej. Podmiot korzystający ze środowiska nie może być obciążony ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postepowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Przy czym wskazano, że każda sprawa winna być rozpatrywana indywidualnie. W ocenie Kolegium Spółka nie złożyła w odpowiednim terminie wniosku o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Pozwolenie, które Spółka posiadała było ważne do dnia "[...]", zaś wnioski o wydanie nowych pozwoleń wpłynęły do właściwych organów w dniu "[...]", czyli dwa miesiące po upływie terminu dotychczas posiadanego pozwolenia. Tym samym uznano, że w okresie od "[...]" do "[...]" Spółka pobierała wodę bez wymaganego pozwolenia, a zatem zaistniały podstawy do wymierzenia opłat podwyższonych za I półrocze "[...]". Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że w art. 194 ust. 4 Prawa ochrony środowiska nie sprecyzowano, że wynikające z niego pozwolenie znajduje zastosowanie tylko do tych przypadków, gdy pozwolenia na korzystanie ze środowiska zazębiają się czasowo, a to oznacza ze brak konieczności wydania decyzji wygaszającej będzie występował także wtedy, gdy nowe pozwolenie zostało wydane z opóźnieniem. W związku z tym obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej będzie występował także wtedy, gdy dotychczasowe pozwolenie wygasło na skutek upływu terminu, a nowe pozwolenie zostało wydane przed wydaniem decyzji wygaszającej pozwolenie dotychczasowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka A, domagając się jej uchylenia. Podniesiono, że nie można przyjąć że Spółka dokonywała poboru wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenia te obowiązywały do "[...]" i nigdy nie zostały uchylone, ani też nie stwierdzono ich wygaśnięcia. Wprawdzie pozwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki zostało wydane, ale organ właściwy do jego wydania musi stwierdzić jego wygaśnięcie w drodze decyzji, gdyż tak stanowi art. 193 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Wskazano, że skoro przed upływem obowiązywania dotychczasowego pozwolenia Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, to decyzja o wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia winna być wydana. Ponadto ponownie przytoczono orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które powołano się w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazano. Podnieść należy, że zgodnie z art. 275 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 208r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) podmioty korzystające ze środowiska obowiązane są do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Do tych opłat należy m.in. opłata za pobór wód (art. 273 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Przy czym w myśl art. 284 ust. 1 Prawa ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Jednocześnie podmiot korzystający ze środowiska przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystywane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Do zobowiązań z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli wynikają one z wykazu o wysokości należnych opłat (art. 286 ust. 1c Prawa ochrony środowiska.). Natomiast w przypadku gdy, podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat lub wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 2 - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 288 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), bądź też w przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Ponadto należy wskazać, że opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Jednakże zgodnie z art. 276 ust. 1 powołanej ustawy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy należy stwierdzić, że podmiot korzystający ze środowiska sam sporządza wykaz zawierający informacje i dane niezbędne do ustalenia wysokości opłaty za korzystanie środowiska, który przedkłada właściwemu marszałkowi województwa, ustala wysokość tej opłaty (zarówno podstawowej, jak i podwyższonej) i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Przy czym w przypadku nieuiszczenia należnych opłat przedłożony wykaz o wysokości należnych opłat stanowi podstawę do egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym. Natomiast decyzję o wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, bądź też ustalającą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu marszałek województwa wydaje tylko wtedy, gdy podmiot korzystając ze środowiska w ogóle nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska lub też zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia. W niniejszej sprawie Spółka przedłożyła wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska za I półrocze "[...]" w związku z poborem wód z ujęć "[...]", "[...]", "[...]". W wykazie tym skarżąca ustaliła i wpłaciła na konto urzędu marszałkowskiego opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska. Wprawdzie w wykazie przedłożonym organowi w "[...]" Spółka ustaliła jedynie opłatę podstawową, lecz już "[...]" Spółka nadesłała do organu korektę tego wykazu, w której ustalono opłaty podwyższone. Natomiast w dniu "[...]" Spółka zwróciła się do marszałka województwa o zaliczenie nadpłaty z tytułu uiszczonych opłat. W ocenie skarżącej nadpłata wynikała z faktu, że nie można przyjąć że Spółka pobierała wodę bez pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na ten wniosek organ prawidłowo wskazał na przepis art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Słusznie także organ wyjaśnił skarżącej, że jeżeli wnioskodawca uważa, że naliczył i uiścił opłatę w kwocie wyższej od należnej, powinien wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, do którego winien dołączyć korektę złożonego wykazu. Zgodnie z tym pouczeniem Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty, dołączając korektę wykazu. W tej sytuacji organ winien załatwić wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za korzystanie ze środowiska. W tej sytuacji zupełnie nieuzasadnione było wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia różnicy między opłatą należną a wynikającą z wykazu. Należy bowiem wskazać, że Spółka prawidłowo ustaliła, a co najważniejsze – uiściła opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodno prawnego. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela stanowisko organu, że należy uznać że Spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia wodno prawnego. W powołanej uchwale z dnia 12 grudnia 2011r. (Sygn. akt II OPS 2/11, dostępne w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Przy czym w uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie wskazano, że Sąd zajmował się takim stanem faktycznym, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Zatem przyczyną braku pozwolenia jest przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ, co powoduje, że upływa okres, na jaki zostało wydane dotychczasowe pozwolenie, a pozwolenie na kolejny okres nie zostało wydane na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazano przy tym, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 Prawa o ochrony środowiska w związku z art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Spółka wystąpiła o nowe pozwolenia wodnoprawne po upływie 2 miesięcy od wygaśnięcia terminu wcześniejszych pozwoleń. Zatem w świetle powołanej uchwały nie można uznać, że zaszły okoliczności zwalniające Spółkę z ponoszenia opłaty podwyższonej. Odnosząc się zaś do powoływanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazać należy, że zapadł on w dniu 3 czerwca 2011r., a zatem jeszcze przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanej uchwały. Ponadto wyrok ten rozstrzyga jedynie jednostkową sprawę, zaś powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta w składzie 7 sędziów NSA, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stosownie zaś do art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zatem z momentem podjęcia przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja zawarta w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego straciła na znaczeniu. Skoro zatem - jak wskazano wyżej - Spółka naliczyła i uiściła prawidłową wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska, nie było podstaw do wydawania decyzji określającej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, gdyż takiej różnicy w rozliczeniach Spółki za przedmiotowy okres nie było. Nie można bowiem przyjąć, że chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i korekty wykazu, poprzednio złożony wykaz, na podstawie którego Spółka uiściła opłatę, przestał obowiązywać. Należy bowiem wskazać, że wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie rodzi sam w sobie obowiązku zwrotu przez organ uiszczonej przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty. Wniosek taki – stosownie do art. 75 i n. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.) powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Jedynie w przypadku, gdy prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) – w niniejszej sprawie wykazu - nie budzi wątpliwości, organ zwraca nadpłatę bez wydania decyzji. W każdym innym wypadku organ wydaje decyzję, która może być zarówno pozytywna, jak i negatywna dla wnioskodawcy. Zatem w przedmiotowej sprawie należało rozpoznać wniosek o stwierdzenie nadpłaty, a nie wydawać decyzję w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Przy czym podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym także z tego względu, że organ nie tylko ustalił różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, ale także zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni, podczas gdy bezsporne jest że opłata ta dawno już została przez skarżącą uiszczona. W obrocie prawnym nie może zatem funkcjonować decyzja, która może stanowić tytuł egzekucyjny, określająca obowiązek strony, który został wykonany jeszcze przed jej wydaniem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 i 205 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461)