V SA/Wa 2670/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w P. na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 8 grudnia 2014 r. skarżąca P. Sp. z o.o. wniosła na podstawie art. 84 c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm., dalej: u.s.d.g.) sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art.79-79b, art.80 ust.1 i 2, art.82 ust.1 oraz art.83 ust.1 i 2 u.s.d.g. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu ZUS Oddział w G. postanowieniem z [...] grudnia 2014r. postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] grudnia 2014r. uchylił postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Oddziałowi ZUS w G. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wydał postanowienie z [...] grudnia 2014r., mocą którego postanowił kontynuować czynności kontrolne. Po rozpoznaniu zażalenia, Prezes ZUS w dniu [...] lutego 2015r. utrzymał w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności wydane przez Oddział ZUS w G. Pismem z 25 lutego 2015r. strona skarżąca złożyła do Prezesa ZUS wniosek o uzupełnienie postanowienia z [...] lutego 2015r. W odpowiedzi na wniosek ZUS wystosował pismo z [...] marca 2015r. [...], w którym wskazał, że przedmiotowy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i rozpatrzenie go na podstawie art. 111 kpa nie jest możliwe, z uwagi na fakt, że postanowienie z [...] lutego 2015r. zostało wydane zgodnie z przepisami u.s.d.g. W dniu 13 kwietnia 2015r. strona skarżąca złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] lutego 2015r., a jednocześnie o zawieszenie postępowania kontrolnego. Pismem z [...] maja 2015r., Prezes ZUS wskazał, że czynności podejmowane w ramach postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie, jak zaznaczył organ wniosek o zawieszenie postępowania kontrolnego nie może zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy kpa, które nie odnoszą się do kontroli przeprowadzonej przez ZUS. Pismem z 19 maja 2015 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. czynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tj. na pismo z [...] marca 2015r. oraz pismo z [...] maja 2015r. W treści skargi spółka domaga się uchylenia dokonanych przez organ czynności i zasądzenia kosztów postępowania. Czynnościom tym zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zw. dalej usus poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84c ust. 16 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, zw. dalej uosdg poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 111 § 1 b kpa w związku z art. 123 usus i art. 84c ust. 16 uosdg poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż wniosek o uzupełnienie postanowienia Prezesa ZUS w W. z dnia [...].02.2015r., znak [...] nie zasługuje na uwzględnienie i rozpatrzenie go na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niewydanie postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia postanowienia. Wnoszący skargę podkreślił, że oba pisma zostały sporządzone przez osobę do tego nieupoważnioną, gdyż podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie orzeczenia jest organ, który je wydał. A zatem rozstrzygnięcie w sprawie, zdaniem skarżącej winien podjąć Prezes ZUS, a nie inspektor kontroli. A ponadto organ nie podjął rozstrzygnięcia w formie postanowienia, a wydał jedynie pismo. W ocenie spółki nie ma przeszkód by Prezes ZUS zastosował przepisy kpa do postępowania kontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem czynności podejmowane przez właściwe organy, związane z udzielaniem odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie postanowienia wydanego w postępowaniu kontrolnym opartym na podstawie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Jest to postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego (vide: wyrok tut. Sądu sygn. akt: VII SA/Wa 257/11, wyrok NSA o sygn. akt: II OSK 63/13) i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotowy katalog zaskarżalnych do sądu form działania organu administracji publicznej wymienia art. 3 § 2 (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 15 sierpnia 2015r.) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Przepis powyższy za zaskarżalne do sądu uznaje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepis § 3 art. 3 p.p.s.a. wskazuje nadto na kompetencję sądu administracyjnego w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżone przez spółkę pismo Prezesa ZUS z [...] marca 2015r. w przedmiocie wyjaśnień dot. wniosku o uzupełnienie postanowienia, można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, że ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy, wynikające z Konstytucji RP, w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), że jeśli w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że organ słusznie wskazał, że skarga na pismo z [...] marca 2015r. nie przysługuje. Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS pismem z [...] marca 2015r. udzielił odpowiedzi na złożony wniosek o uzupełnienie postanowienia. Postanowienie z [...] lutego 2015r. zostało wydane zgodnie z ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o jego uzupełnienie na podstawie art. 111 kpa i wydanie postanowienia podlegającego zaskarżeniu, jak chciałby pełnomocnik spółki. Ponadto ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym (vide wyrok NSA sygn. akt: II GSK 1278/14). W treści skargi pełnomocnik wskazuje również na pismo Prezesa ZUS z [...] maja 2015r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 13 kwietnia 2015r., które jego zdaniem podlega formie przewidzianej w art. 111 kpa. Jednak sąd w tym miejscu zaznacza, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a miałoby zastosowanie gdyby organ naruszył prawo poprzez akty i czynności w postępowaniu administracyjnym. Natomiast nie można w tym miejscu stracić z pola uwagi faktu, że czynności podejmowane w ramach postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, gdyż przeprowadzona przez ZUS kontrola unormowana jest ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Zaś zarzut skargi dotyczący sporządzenia pism przez osobę do tego nieuprawnioną jest bezzasadny, oba pisma zarówno z [...] marca 2015r. oraz [...] maja 2015r. zostały podpisane przez Głównego Inspektora Kontroli Zakładu posiadającego upoważnienie Prezesa Zakładu, który zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 13 stycznia 2011r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 18, poz. 93) – ma prawo upoważniać pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie. Wskazać należy również, że do pisma z [...] maja 2015r. organ dołączył upoważnienie nr [...] z [...] kwietnia 2013r. dla I. K. jako Głównego Inspektora Kontroli Zakładu do reprezentowania Prezesa Zakładu. A zatem kontrola przeprowadzana przez Zakład opiera się na ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także kpa jest prawem szczególnym. A zatem organ nie mógł rozpatrzeć wniosku strony z [...] lutego 2015r. w formie przewidzianej przez kpa i akceptowanej przez stronę. Wskazać należy, że wobec rozbieżności co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowana środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym - uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt: II GPS 3/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art.84c ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz.672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego." Zatem Sąd uznał, że uchwała odnosi się co do zasady do wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., na które zgodnie z ww. uchwałą, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna, a zatem nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzucił skargę postanowieniem.