IV SA/Wa 2973/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy E. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu -oddala skargę- Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej również "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy E. (dalej również "strona skarżąca") na postanowienie z [...] lipca 2014 r. znak: [...] Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda") w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy E., po rozpatrzeniu wniosku z 19 stycznia 2011 r. [...] S.A. z siedzibą w L., decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami, zlokalizowanej na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie B., gmina E., dalej również "decyzja lokalizacyjna". Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), nałożył na Wójta Gminy E. karę pieniężną w wysokości 70 000 zł (siedemdziesiąt tysięcy złotych), za 140 dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną wynika, że wniosek o ustalenie powyższej lokalizacji celu publicznego został złożony 19 stycznia 2011 r., natomiast decyzja w sprawie została wydana [...] sierpnia 2011 r. W toku postępowania Wójt Gminy E., pismami z 28 kwietnia 2011 r zwrócił się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. oraz Starosty Powiatu E. o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Pisma zostały nadane w urzędzie pocztowym 6 maja 2011 r. i odebrane przez adresatów 9 maja 2011 r. Termin na zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające, stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upływał 23 maja 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w E., pismem z 10 maja 2011 r., złożonym w organie 11 maja.2011 r. poinformował, że projekt decyzji lokalizacyjnej nie wymaga uzgodnienia. Natomiast Starosta Powiatu E. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. uzgodnił projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, (postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy E. 7 czerwca 2011 r.). Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia powyższej lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało 222 dni. Okres od 7 maja 2011 r. do 23 maja 2011 r. (17 dni), stosownie do treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podlegało włączeniu do biegu postępowania w sprawie. Poza tym - zdaniem Wojewody - nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że decyzja lokalizacyjna została wydana z winy Wójt Gminy E. 140 dni po terminie wskazanym w art. 51 ust. 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [222 dni - (65 dni + 17 dni) = 140 dni]. Skutkuje to naliczeniem kary pieniężnej w wysokości 70000 zł (słownie: siedemdziesiąt tysięcy złotych), zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażalenie na postanowienie Wojewody z [...] lipca 2014 r. wniósł Wójt Gminy E., wskazując że od okresu trwania postępowania powinien zostać odliczony okres od 18 lutego 2011 r. do 27 kwietnia 2011 r. W okresie tym z przyczyn niezależnych od organu, niemożliwe było przygotowanie projektu decyzji z uwagi na trwające przetargi zmierzające do wyłonienia dla Gminy uprawnionego urbanisty. Po rozpoznaniu zażalenia Wójt Gminy E. na postanowienie Wojewody, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister w całości podzielił stanowisko Wojewody co do okresu trwania postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, okresów, które podlegały odliczeniu i prawidłowości obliczenia wymierzonej kary. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister wskazał, że przygotowanie projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stałym elementem w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie ma charakteru nadzwyczajnego. Czynności związane z przygotowaniem projektu decyzji lokalizacyjnej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów mieszczą się w 65-dniowym terminie ustalonym przez ustawodawcę na wydanie końcowej decyzji. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest monitorować przebieg czynności związanych z przygotowaniem projektu decyzji, tak aby zachować termin przewidziany na wydanie decyzji w sprawie. Minister podkreślił, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem, z którego wypełnienia nie zwalniają okoliczności obiektywne takie jak braki kadrowe czy też znaczna liczba prowadzonych postępowań lokalizacyjnych i związane z tym opóźnienia w opracowywaniu projektów decyzji. Dodał, że jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu na wydanie decyzji i będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich sytuacji z pewnością nie należy trudność w wyłonieniu w drodze przetargu uprawnionego urbanisty, bowiem nie jest to okoliczność niezależna od organu, czyli taka, na którą organ nie miał wpływu. Skargę na postanowienie z [...] sierpnia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] lipca 2014 r. Wojewody [...] wywiódł Wójt Gminy E. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że decyzję wydano z uchybieniem 65-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. W uzasadnieniu skargi skarżący, analogicznie jak w zażaleniu na postanowienie Wojewody, wskazał, iż przekroczenie terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Mianowicie do terminów załatwienia sprawy nie powinno się wliczać czasu, w którym Gmina E. nie mogła pozyskać urbanisty, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Wnioski które wpłynęły do Urzędu Gminy nie mogły zostać przesłane do urbanisty, ponieważ brak możliwości skutecznego rozstrzygnięcia postępowania przetargowego opóźniło możliwość podpisania umowy na wykonywanie usług sporządzania decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy, stanowiących podstawę wydania zaskarżonych postanowień wynika, że bieg 65-dniowego terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoczął się w 19 stycznia 2011 r. tj. w dniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podczas biegu powyższego terminu - pismami z 28 kwietnia 2011 r. - Wójt Gminy E. skierował wnioski o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział w E. oraz Starosty Powiatu E. Wnioski te zostały nadane w placówce pocztowej 6 maja 2011 r. i doręczone organom uzgadniającym 9 maja 2015 r. Stanowiska organów uzgadniających projekt decyzji lokalizacyjnej wpłynęły do Urzędu Gminy E. odpowiednio w 11 maja 2011 r. oraz 7 czerwca 2011 r. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy E. wydał [...] sierpnia 2011 r. Kwestią bezsporną w sprawie jest, że od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do dnia wydania decyzji upłynęło 222 dni. Istota sporu dotyczy natomiast ustalenia, jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu, podlegają odliczeniu, stosownie do treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy uznały, iż odliczeniu podlega termin przewidziany przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od 6 maja 2011 r. (data nadania pism do organów uzgadniających) do 23 maja 2011 r.(dzień uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę Powiatu E. w trybie tzw. milczącej zgody). Łącznie był to okres 17 dni. Strona skarżąca, choć nie kwestionuje powyższych obliczeń, to stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinien podlegać okres, w którym Gmina E. nie posiadała urbanisty który przygotowałby projekt decyzji lokalizacyjnej, a którego musiała pozyskać zgodnie z przepisami ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Zgodnie z zażaleniem strony skarżącej taka sytuacja miała miejsce od 18 lutego 2011 r. do 27 kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był okres uzgodnienia projektu decyzji z innymi organami. Zdaniem Sądu, organy słusznie również przyjęły, że wewnętrzne problemy organizacyjne urzędu nie mogą wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stanowi to żadnej z przesłanek określonych w ust. 2c powołanego przepisu. Wójt jako szef urzędu gminy ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie urzędu i organizację jego pracy. Tym samym zobligowany jest do wcześniejszego podjęcia koniecznych działań, w celu zapewnienie należytej obsady kadrowej urzędu (np. przeszkolenie innego zatrudnionego pracownika do wykonywania pracy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzenia konkursu lub znalezienia zastępstwa na umowę zlecenia, czy też umowę o dzieło) i płynnego załatwiania spraw wpływających do urzędu. Sąd pragnie zauważyć, że strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że za opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej przez ponad dwa miesiące nie ponosi winy. Brak jest również jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby, że niewydanie decyzji lokalizacyjnej w terminie określonym, w art. 51 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikało z przyczyn niezależnych od Wójta Gminy E. Konkludując Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyraźnie zaakcentować należy, że brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zezwala na uznaniowość w tego rodzaju sprawach i zobowiązuje właściwy organ do obligatoryjnego wymierzenia kary w przypadku nie wydania decyzji lokalizacyjnej w ustawowym terminie. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.