II SA/Wa 70/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego B. M. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wydanym na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania B.M. od decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż wymienioną decyzją Komendant [...] Policji, po rozpatrzeniu wniosku B.M., działając na podstawie art. 104 Kpa i art. 107 Kpa w związku z art. 107 ust. 1 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) odmówił wypłacenia nagrody rocznej z tytułu zwolnienia wymienionego ze służby z dniem [...] lipca 1990 r. W dniu [...] października 2014 r. B.M. od przedmiotowej decyzji złożył odwołanie, w którym wskazał, iż nie zgadza się z odmową wypłacenia żądanego przez niego świadczenia pieniężnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie wnikliwego postępowania oraz wydanie decyzji o wypłaceniu należnych środków finansowych. Organ odwoławczy podejmując czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu, stwierdził, ze czynności materialno – techniczne doręczenia uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Nie jest więc w żaden sposób dopuszczalne dokonywanie w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek modyfikacji uregulowań prawnych w powyższym zakresie poprzez zastosowanie do oceny skuteczności doręczeń innych przepisów procedury administracyjnej, w tym np. przepisów rozdziału 4 działu II Kpa dotyczących reguł postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą dla późniejszego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego, organ wskazując na treść art. 39 Kpa i art. 46 § 1 Kpa stwierdził, iż w aktach postępowania brak jest potwierdzenia doręczenia korespondencji zawierającej decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Z informacji uzyskanej z Komendy [...] Policji wynika natomiast, iż przedmiotowa decyzja nie została do strony wysłana listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w ogóle została ona B.M. doręczona. Nie można natomiast traktować tożsamo doręczenia decyzji, jakie ma być dokonane w sposób przewidziany w przepisach art. 39 – 49 Kpa i możliwości zapoznania się z treścią decyzji. Ustawa wiąże bowiem wszystkie skutki formalno i materialnoprawne z doręczeniem pisma (orzeczenia) jako sformalizowaną czynnością, a nie z zapoznaniem się z jego treścią. Okoliczność ta powoduje, iż Komendant [...] Policji nie dokonał prawidłowego doręczenia decyzji, co oznacza, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie jest wiążąca dla strony i organu, a tym samym, nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Byt prawny decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy polega bowiem na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż warunkiem skuteczności wniesienia odwołania (zażalenia) jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Żeby jednak przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za dokonane ze skutkiem prawnym. Skoro dzień doręczenia decyzji stanowi jednocześnie moment jej wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 110 Kpa), to nie jest dopuszczalne kwestionowanie takiej decyzji, która do takiego obrotu prawnego jeszcze nie weszła. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania takiego środka prawnego. Organ odwoławczy w takiej sytuacji winien w myśl art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Pod pojęciem owej niedopuszczalności mieści się bowiem sytuacja, gdy stanowiąca przedmiot odwołania decyzja nie została jeszcze doręczona stronie, a zatem nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Powyższe ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bezsprzecznie bowiem decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie została doręczona B.M. w sposób prawidłowy. Zatem wniesione odwołanie jako przedwczesne jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.M. zarzucił postanowieniu Komendanta Głównego Policji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 8 i 77 Kpa poprzez brak podjęcia przez organ II instancji jakichkolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, tj. zwrócenie się do operatora pocztowego w celu ustalenia dnia doręczenia skarżącemu decyzji, którego dopiero skutkiem mogłoby być wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 Kpa wobec braku doręczenia decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 Kpa poprzez odebranie skarżącemu prawa do całościowego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, b) art. 7, 8 i 77 Kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie dotyczącego ustalenia dnia doręczenia decyzji skarżącemu, którego dopiero analiza i ocena mogłaby skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 Kpa poprzez odebranie skarżącemu prawa do całościowego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, c) art. 39 Kpa poprzez uznanie przez organ II instancji, iż doręczenie za pokwitowaniem, o którym mowa w przepisie art. 39 Kpa jest spełnione wyłącznie w razie doręczenia decyzji za potwierdzeniem zwrotnym odbioru, kiedy przepis ten obejmuje również formę doręczenia za potwierdzeniem nadania bez potwierdzenia zwrotnego odbioru, z uwagi na możliwość pozyskania przez organ wszelkich informacji o skuteczności nadania decyzji skarżącemu od operatora pocztowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniósł o przeprowadzenie dowodu z: a) pisma przewodniego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r. podpisanego przez zastępcę naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji [...] B.F. na okoliczność sporządzenia przez organ I instancji decyzji i nadania jej wraz z ww. pismem przewodnim do skarżącego, b) koperty zawierającej decyzję oraz pismo przewodnie organu I instancji z dnia [...] września 2014 r., na której widnieje poświadczony przez operatora pocztowego – Poczta Polska (Urząd Pocztowy [...]), dzień nadania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] września 2014 r. oraz dzień obioru przesyłki przez skarżącego, tj. [...] września 2014 r. na okoliczność nadania przesyłki zawierającej decyzję do skarżącego w dniu [...] września 2014 r., doręczenia decyzji skarżącemu w dniu [...] września 2014 r. oraz terminowego wniesienia odwołania od decyzji przez skarżącego. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zwrot wydatków w wysokości 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż proceduralny charakter postanowienia wydanego w trybie art. 134 Kpa nie zdejmuje z organu administracji publicznej obowiązku nałożonego na niego przez art. 7 Kpa (podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego) oraz art. 77 § 1 Kpa (wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego). Należy zatem przyjąć, że stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 Kpa i 77 Kpa, a naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. W niniejszym postępowaniu organ II instancji nie dokonał żadnych czynności faktycznych, w celu ustalenia, czy i w jakim terminie decyzja została doręczona skarżącemu, a przy wydaniu decyzji posiłkował się jedynie faktem, iż nie posiada on w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, ponieważ organ I instancji skierował przesyłkę listem poleconym bez zwrotnego poświadczenia odbioru. Zdaniem skarżącego, całkowicie nieprawidłowe jest rozumowanie organu, iż wysłanie decyzji listem poleconym bez potwierdzenia zwrotnego odbioru skutkuje niedopuszczalnością odwołania, jak i niemożliwością podjęcia przez organ działań w celu ustalenia dnia doręczenia decyzji. Idąc tym tokiem rozumowania organ mógłby każdą decyzję wysłać listem poleconym bez potwierdzenia zwrotnego odbioru i taka praktyka powodowałaby niedopuszczalność odwołań stron postępowania. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić, gdyż w sposób rażący narusza ona prawo strony postępowania administracyjnego do merytorycznego całościowego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a istotne negatywne dla strony skutki wynikałyby z błędu organu w postaci formy nadania decyzji przez organ bez potwierdzenia odbioru. W zaistniałej sytuacji organ miał obowiązek wyjaśnić wątpliwości co do terminu doręczenia stronie decyzji, poprzez zwrócenie się do operatora pocztowego, u którego decyzję nadał w celu ustalenia dnia jej doręczenia, czego organ nie uczynił, a co po otrzymaniu postanowienia ustalił sam skarżący. Gdyby organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zebrał cały materiał dowodowy – przykładowo zaświadczenie od operatora pocztowego o odebraniu decyzji przez skarżącego w dniu [...] września 2014 r., to nie wydałby postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ponieważ skarżący złożył odwołanie [...] października 2014 r., zachowując 14 dniowy termin na odwołanie od decyzji. Skarżący podniósł, iż organ utożsamia doręczenie pisma za pokwitowaniem tylko i wyłącznie z formą doręczenia listem poleconym za poświadczeniem zwrotnym odbioru, uznając list polecony z potwierdzeniem nadania bez poświadczenia zwrotnego odbioru jako niespełniający skutku doręczenia. Wskazał, iż taka interpretacja jest całkowicie niezasadna, zgodnie z doktryną przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia; wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością. Zdaniem skarżącego, list polecony bez zwrotnego potwierdzenia odbioru spełnia warunki skutecznego doręczenia za pokwitowaniem, ponieważ zarówno data, jak i podpis adresata, są dostępne do pozyskania u operatora pocztowego, a o których zebranie i analizę organ jest zobowiązany. Uzasadniając wnioski dowodowe skarżący podniósł, iż dotyczą one dopuszczenia dowodów z pisma przewodniego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r., oraz koperty zawierającej decyzję i pismo przewodnie Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r. na okoliczności wskazane w petitum skargi, które to organ powinien ustalić w ramach swoich obowiązków z urzędu. Pismo przewodnie Komendanta [...] Policji dowodzi o nadaniu decyzji na adres skarżącego oraz o wytworzeniu tego pisma przez pracownika Komendy [...] Policji w dniu [...] września 2014 r. Z doświadczenia życiowego wiadomo, iż jeżeli organ stworzył pismo przewodnie, z którego wynika, iż w załączeniu przesyła decyzje odmowne wskazanych w piśmie należności, to tego samego dnia, albo w najbliższych dniach powinien wysłać pismo do skarżącego. Ten wniosek koreluje z drugim dowodem w postaci koperty zawierającej decyzję oraz pismo przewodnie Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r. Koperta zawiera adnotację (pieczęć operatora pocztowego) odnośnie nadania przesyłki przez organ na adres skarżącego w dniu [...] września 2014 r. Na wniosek skarżącego złożony u operatora pocztowego otrzymał on poświadczenie, iż decyzja została nadana przez organ w dniu [...] września 2014 r., a została odebrana przez skarżącego w dniu [...] września 2014 r. (adnotacja: "spr. w systemie w historii przesyłek UP [...] – list odebrany [...].09.2014 r."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Stwierdził, iż mylny jest pogląd strony o tym, że potwierdzenie wydania przesyłki przez operatora pocztowego zastępuje, czy też jest równoważne z potwierdzeniem jej odbioru. Zgodnie z treścią art. 39 Kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręczane za pokwitowaniem przez operatora pocztowego są przesyłkami rejestrowanymi, czyli przesyłkami pocztowymi przyjętymi za pokwitowaniem przyjęcia i doręczanymi za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23 pr. pocz.). Przepis ten wprowadza ustawową definicję przesyłki rejestrowanej. Jak wynika z treści art. 21 ust. 2 pkt 3 operator pocztowy, z zastrzeżeniem art. 49, określa w regulaminie świadczenia usług pocztowych lub w umowach o świadczenie usług pocztowych warunki wykonywania i korzystania z usług pocztowych na podstawie umów o świadczenie usług pocztowych, zasady wykonywania usług pocztowych, w tym warunki przyjmowania i doręczania przesyłek pocztowych. Regulamin udostępniany w placówkach pocztowych w § 2 ust. 3 pkt 13 definiuje potwierdzenie odbioru jako doręczenie przesyłki rejestrowanej w sposób umożliwiający uzyskanie przez nadawcę potwierdzenia jej odbioru, w postaci dokumentu w formie papierowej albo informacji elektronicznej. Przepisy prawa pocztowego przewidują, że doręczenie przesyłki rejestrowanej następuje za pokwitowaniem, które umożliwia nadawcy otrzymanie dokumentu potwierdzającego datę i sposób jej doręczenia. Zatem, teza jakoby wystarczającym dla potwierdzenia przesyłki było pozyskanie od operatora wykazu przesyłek wydanych adresatom, jest błędne i nie do pogodzenia z ratio legis instytucji doręczeń, w tym doręczeń zastępczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kpa. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuj sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, 2012, s. 506 – 507). Zaznaczyć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa, winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 Kpa, ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji należy stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kpa. Jednakże w niniejszej sprawie przepis ten został zastosowany przedwcześnie, ponieważ kwestia, czy decyzja nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r. została skarżącemu doręczona i w jakiej dacie, wymagała dokonania dodatkowych ustaleń, tym bardziej, że organ odwoławczy posiadał informację uzyskaną z Komendy [...] Policji, że decyzja ta została do strony wysłana listem poleconym. Określenie "przesyła polecona" oznacza w myśl art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), przesyłkę listową będącą przesyłką rejestrowaną, przemieszczaną i doręczaną w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem. Natomiast "przesyłka rejestrowana", to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23). Z powyższego wynika, iż obie te przesyłki są przesyłkami rejestrowanymi, których skuteczność doręczenia można ustalić u operatora pocztowego. Zgodnie z art. 17 ustawy – Prawo pocztowe, potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego. Zatem okoliczność, iż przedmiotowa przesyłka polecona nie została wysłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie czynił doręczenia, jeśli zostało ono dokonane, nieskutecznym. Skarżący dowodami przedstawionymi w niniejszej sprawie, które Sąd przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykazuje, że Komenda [...] Policji przy piśmie przewodnim z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przesłała mu decyzje odmowne wypłaty wskazanych w piśmie należności w ilości 4 szt. Jednocześnie operator pocztowy poświadczył, że korespondencja została nadana przez organ w dniu [...] września 2014 r. i została odebrana przez skarżącego w dniu [...] września 2014 r. Natomiast odwołanie od doręczonej decyzji zostało wniesione do organu w dniu [...] października 2014 r. Wskazać należy, że organ administracji publicznej związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). Wszystkie te przepisy znajdują także zastosowanie w postępowaniu przed organem II instancji na etapie badania dopuszczalności wniesionego odwołania. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują natomiast, iż Komendant Główny Policji poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem przedmiotowej decyzji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 134 Kpa i przedwczesnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.