II SA/Wa 480/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na nowe stanowisko służbowe oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] T. W.od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie mianowania na stanowisko [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej mianowania na stanowisko i ustalił datę mianowania na dzień [...] lutego 2015 r. oraz w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż rozkazem personalnym tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] T. W.- [...]Wydziału w [...], został z dniem [...] kwietnia 2014 r. delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. nr [...] czas delegacji przedłużono do 12 miesięcy. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Komendant Główny Policji odwołał z dniem [...] grudnia 2014 r. wymienionego policjanta z delegowania oraz zwolnił z zajmowanego stanowiska. Ponadto z dniem [...] grudnia 2014 r. przeniósł wymienionego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności i doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2014 r. Wobec powyższego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] mianował [...] T. W.na stanowisko [...] KWP w [...], w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2670 zł i dodatkiem służbowym w wysokości 650 zł miesięcznie. Kolejnym rozkazem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] powierzył wymienionemu policjantowi pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] z dniem [...] grudnia 2014 r. Rozstrzygnięcia te zostały doręczone stronie w dniu [...] grudnia 2014 r. [...] T. W.skierował odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] , w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 i kolejnych ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez wadliwe ustalenie wysokości uposażenia. Odwołujący się podniósł, iż na dotychczas pełnionym stanowisku w Komendzie Głównej Policji, oprócz wskazanej kwoty bazowej i dodatku służbowego wypłacany był mu dodatek specjalny w wysokości 20%. Obecnie przyznane uposażenie zostało pomniejszone o ten dodatek. Wobec powyższego odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Komendant Główny Policji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił rozkaz personalny w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko i ustalił nową datę mianowania, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Powołując treść art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, organ II instancji stwierdził, że uregulowanie prawne zawarte w tym przepisie nie wskazuje przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Tym samym daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Decyzja o mianowaniu skarżącego na stanowisko w strukturach Wydziału [...] podjęta została na skutek konieczności umieszczenia policjanta w strukturze jednostki w zw. z jego przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Uprzednio [...] T. W.pełnił służbę na stanowisku w strukturach Wydziału w [...]. Mianowanie wymienionego na stanowisko w Zespole [...] w [...] uwzględnia dotychczasowe doświadczenie zawodowe policjanta i wpisuje się w koncepcję optymalnego wykorzystania zasobów ludzkich pozostających w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zatem, przy mianowaniu uwzględniono zarówno możliwości mianowania na nieobsadzone stanowisko służbowe, jak i wykształcenie i kwalifikacje zawodowe policjanta oraz jego staż służby. Komendant Główny Policji podkreślił, iż organ mianował policjanta na stanowisko równorzędne do zajmowanego do tej pory (tj. stanowisko [...]) - pod względem grupy zaszeregowania, jak również mnożnika kwoty bazowej i stopnia etatowego, a także przyznał dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez [...] T. W.w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, iż art. 37 ustawy o Policji nie odnosi się do niniejszego postępowania. Zgodnie zaś z § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) policjantowi pełniącemu służbę w: 1) Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, wykonującemu lub nadzorującemu czynności związane z zapobieganiem, wykrywaniem lub analizą zjawisk przestępczych i kryminogennych w środowisku policjantów oraz pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Policji, 2) Centralnym Biurze Śledczym Policji, wykonującemu lub nadzorującemu czynności związane z rozpoznawaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości zorganizowanej, 3) pododdziale antyterrorystycznym lub komórce antyterrorystycznej Policji, uczestniczącemu bezpośrednio w działaniach bojowych związanych z rozpoznawaniem lub zwalczaniem zagrożeń terrorystycznych, a także w działaniach wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalnej taktyki – przysługuje dodatek specjalny w wysokości do 30% kwoty bazowej. Zatem prawo do tego dodatku nierozerwalnie związane jest z pełnieniem służby w konkretnej jednostce (komórce) organizacyjnej Policji oraz z wykonywaniem ściśle określonych zadań służbowych. Oczywiste wobec tego jest, że każdy funkcjonariusz przeniesiony do pełnienia służby w innej niż wskazanej w ww. przepisie jednostce (komórce) organizacyjnej Policji musi liczyć się z faktem wygaśnięcia prawa do pobierania tego dodatku. Dodatek specjalny w istocie przysługiwał odwołującemu się podczas służby w strukturach [...] , jednak obecnie, wobec mianowania na stanowisko niemieszczące się w katalogu wymienionym w § 15 powołanego rozporządzenia brak jest podstaw do jego przyznania, zaś jego ewentualne przyznanie byłoby ewidentnym naruszeniem prawa. Organ II instancji zaznaczył, iż w świetle art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie przez [...] T. W.odwołania od rozkazu personalnego w przedmiocie mianowania na nowe stanowisko służbowe wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., jak również nie podlegało ono natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Dlatego też, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty mianowania na nowe stanowisko w strukturach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i wyznaczyć nową datę mianowania na stanowisko służbowe na dzień [...]lutego 2015 r. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez T. W.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie wynikało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 38 ust. 2 i dalej ustawy o Policji, poprzez wadliwe ustalenie wysokości uposażenia, które odwołującemu powinno przysługiwać w wysokości otrzymywanej przed odwołaniem go ze stanowiska w Komendzie Głównej Policji w [...]. Tym samym doszło do pogorszenia jego warunków finansowych, bowiem przeniesiono policjanta bez jego zgody na "stanowisko niższe" z racji utraty dodatku specjalnego (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 274/07). Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 108 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie (porównaj wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 686/97) – przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji oraz zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej i wiążących wytycznych, którymi powinien kierować się organ podczas ponownego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r. Sąd podkreślił, że "przeniesienie na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Dla oceny legalności decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, konieczne jest zatem szczegółowe określenie parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza niezbędnych dla oceny równorzędności stanowisk. Nie spełnia ww. wymogów uzasadnienie stwierdzające, że stanowisko przewidziane dla policjanta w innej jednostce będzie równorzędne pod względem uposażenia na zajmowanym przez niego dotychczas stanowisku i nie wpłynie negatywnie na jego warunki finansowe i bytowe". Skarżący zaś pełniąc służbę w [...] otrzymywał oprócz uposażenia zasadniczego, dodatek służbowy i dodatek specjalny w wysokości 20%. Podczas przeniesienia z urzędu zostało mu co prawda przydzielone tylko teoretycznie równorzędne stanowisko służbowe, na którym jednak nie przysługuje już dodatek specjalny w wysokości 20%. Tym samym doszło do ustalenia znaczącej różnicy w uposażeniu skarżącego i swoistej jego "degradacji". Bowiem w 2012 r. nabył on prawa emerytalne, a przeniesienie z urzędu i obniżenie ogólnego uposażenia wpłynęło znacząco na wysokość otrzymywanego ewentualnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów. W wyniku kontroli zaskarżonych rozkazów personalnych Sąd uznał, iż skarga T. W.jest nieuzasadniona. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek, uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ma jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). Powołany przepis art. 38 przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Może to mieć miejsce w następujących sytuacjach: 1) orzeczenia trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania policjanta na stanowisko równorzędne; 2) nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; 3) niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy; 4) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko; 5) niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko. Policjanta można również przenieść na niższe stanowisko służbowe na jego prośbę (ust. 3). Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji, uzyskania jego zgody. Przepisy ustawy pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji oraz mianowania na równorzędne stanowisko. Jednakże przeniesienie na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie negując twierdzenia Komendanta Głównego Policji co do tego, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy, to jednak dla oceny legalności decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe konieczne jest takie określenie w niej parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza, które będą wskazywały na równorzędność stanowisk. Decyzja o mianowaniu na stanowisko służbowe jest bowiem konsekwencją decyzji o jego przeniesieniu. Wobec tego mianowanie policjanta na stanowisko równorzędne do dotychczas zajmowanego musi charakteryzować się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ wykazał, że skarżący został mianowany na stanowisko równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego. Stanowisko [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] odpowiada parametrom stanowiska w [...] KGP, także pod względem zbliżonego profilu zadań – zwalczania korupcji w Policji. Skarżący nie kwestionuje, iż obecnie zajmowane stanowisko [...] pod względem parametrów uposażenia (6 grupa zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.670 zł i dodatkiem służbowym w wysokości 650 zł miesięcznie) także odpowiada dotychczasowym warunkom płacowym, za wyjątkiem pozbawienia policjanta dodatku specjalnego. Stwierdzić należy, iż przyznane skarżącemu składniki i wysokość uposażenia na obecnie zajmowanym stanowisku są zgodne z postanowieniami § 1 ust. 1 i 1a pkt 4 (zgodnie z tabelami grup i zaszeregowań stanowiącymi załącznik nr 1 i 2) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Dodatek specjalny, co stanowi oś sporu w niniejszej sprawie, zgodnie z § 15 powołanego rozporządzenia, przysługuje policjantowi pełniącemu służbę tylko w ściśle określonej wyspecjalizowanej jednostce (komórce) organizacyjnej Policji, tj.: 1) Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, 2) Centralnym Biurze Śledczym Policji, 3) pododdziale antyterrorystycznym lub komórce antyterrorystycznej Policji. Przepis ten jasny, precyzyjny i racjonalny, albowiem zawężenie podmiotów uprawnionych do przedmiotowego dodatku musi wynikać i wynika w charakteru służby pełnionej w wymienionych jednostkach "podwyższonego ryzyka". Skarżący był uprawniony do otrzymywania przedmiotowego dodatku pełniąc służbę w [...] KGP w Wydziale [...]. Przeniesienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska w wymienionej jednostce i w konsekwencji mianowanie na stanowisko w Wydziale [...] w KWP w [...] spowodowało, iż odpadła podstawa prawna do przyznania skarżącemu i wypłacania dodatku specjalnego. Jednostki organizacyjne (komórki) komend wojewódzkich Policji nie zostały wymienione w § 15 ww. rozporządzenia. Oznacza to, iż przyznanie skarżącemu dodatku specjalnego na obecnie zajmowanym stanowisku w sposób oczywisty naruszałoby powołany przepis. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie był w sprawie stosowany. Organy Policji wydając rozstrzygnięcie przestrzegały reguł postępowania administracyjnego w stopniu gwarantującym stronie realizację jej praw procesowych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.