II GSK 528/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 83/15 w sprawie ze skargi Z. A. na przewlekłość postępowania przed Urzędem Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie patentu na wynalazek postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 sierpnia 2016 r. (VI SAB/Wa 83/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej (Urząd) w sprawie udzielenia patentu na wynalazek. WSA stwierdził, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; p.p.s.a.) warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły on skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący miał obowiązek wystąpić do Urzędu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; kpa). Skarżący nie wystąpił z takim wezwaniem, a zatem nie wyczerpał środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tego względu WSA uznał skargę za niedopuszczalną, odrzucając ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący (zastępowany przez rzecznika patentowego L. S.) złożył skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając je w całości. Wniósł w szczególności o: 1) stwierdzenie nieważności postępowania przed WSA, 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3) uchylenie zaskarżonego postanowienia ze stwierdzeniem, że organ dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa w prowadzeniu postępowania administracyjnego i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 4) przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wykonanego w ramach prawa pomocy., 5) uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 188 p.p.s.a. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił postanowieniu WSA: 1) ograniczenie prawa skarżącego do sądu i do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, 2) pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw, 3) przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, gdyż merytoryczne rozpatrzenie zgłoszenia projektu wynalazczego skarżącego organ rozpoczął po 34 miesiącach od daty zgłoszenia, z naruszeniem art. 35 § 3 kpa i braku powiadomień ze strony organu wymaganych przez art. 36 § 1 kpa, 4) naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 12 kpa, zwłaszcza zważywszy, że skarżący jako twórca projektu wynalazczego działał bez pomocy prawnej rzecznika patentowego, a organ w szczególności: - prowadził postępowanie przewlekle, w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej reprezentowanej przez organ, nie informując skarżącego o przyczynach przedłużającego się postępowania, - nie informował w sposób należyty i wyczerpujący skarżącego jako twórcę projektu wynalazczego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw, mimo obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, skutkiem czego skarżący może ponieść szkodę z powodu nieznajomości prawa, w szczególności dotyczącej środków prawnych, wynikających z przepisów kpa w przypadku przewlekłości postępowania, która może wyniknąć z wydania przez organ skarżonej decyzji wobec odrzucenia pkt 2 skargi przez WSA; 5) art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a., ponieważ: - pełnomocnik organu nie był należycie umocowany, - skarżący, działający przez pełnomocnika przed WSA, został pozbawiony możności obrony swych praw; 6) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; p.u.s.a.), ponieważ WSA nie dokonał należytej kontroli działalności organu pod względem zgodności z przepisami w postępowaniu administracyjnym, 7) art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ WSA wydając postanowienie nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskiem skargi, tylko jednostronnie przyjął informację organu, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa i WSA nie zastosował środków przepisanych art. 135 p.p.s.a., 8) art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ WSA w uzasadnieniu postanowienia nie przedstawił istotnych elementów stanu faktycznego w sprawie, dotyczących przebiegu postępowania, zarzutu skarżącego podniesionego w pkt 2 skargi i podał podstawę prawną postanowienie bez jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu skarżący podniósł przede wszystkim argumenty wskazujące, że postępowanie przed Urzędem było prowadzone przewlekle. Skarżący uznał również, że wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ WSA rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, uniemożliwiając skarżącemu obronę jego praw. Zdaniem skarżącego, WSA błędnie przyjął, że przy wnoszeniu skargi wymagane było wezwanie Urzędu na podstawie art. 37 § 1 kpa do usunięcia naruszenia prawa, skoro wymagania tego nie wprowadza art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarżący dodał, że WSA nieprawidłowo sporządził uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie odniósł się do zarzutów dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego. W konsekwencji WSA nie przeprowadził pełnej kontroli działalności organu pod względem zgodności z prawem i stosowania zasad ogólnych i przepisów kpa. Skarżący zaznaczył przy tym, że obowiązkiem WSA było wzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przewlekłości tego postępowania. W piśmie z 27 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że podtrzymuje zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżący - stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a - wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym przez stronę w podstawach kasacyjnych, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w celu należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej ustawodawca określił, że skargę kasacyjną może sporządzić wyłącznie osoba o określonych kwalifikacjach zawodowych, wymieniona w art. 175 p.p.s.a., od której można wymagać szczególnego profesjonalizmu i rzetelności w tym zakresie. Do osób, które są uprawnione do sporządzenia skargi kasacyjnej ustawodawca zaliczył m.in. rzeczników patentowych, jeśli skarga kasacyjna jest wnoszona w sprawie własności przemysłowej (zob. art. 175 § 3 pkt 2 p.p.s.a.). Przypomnienie tych unormowań, na których w dużej mierze opiera się postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest niezbędne z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Zarzuty te zmierzają w istocie do wykazania, że postępowanie przed Urzędem było prowadzone przewlekle, a WSA, nie stwierdzając przewlekłości, wadliwie skontrolował działalność Urzędu pod względem zgodności z prawem, zaś rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym - pozbawił skarżącego możliwości obrony jego praw, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Należy podkreślić, że zaskarżonym postanowieniem WSA odrzucił skargę. Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej nie podniesiono zarzutu kwestionującego podstawę prawną odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazuje, że nie miał obowiązku wezwania Urzędu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 kpa), ponieważ takie wymaganie nie zostało określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stanowisko to jest wadliwe. Przywołany przez skarżącego art. 3 § 2 p.p.s.a. wylicza formy działalności lub bezczynności organów administracji, które mogą być przedmiotem skargi. Przepis ten nie określa wymagań formalnych skargi, ale wynikają one z innych przepisów, m.in. z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W postępowaniu przed Urzędem takim środkiem - w zakresie przewlekłości postępowania - jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 kpa). Większość zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na to, że zdaniem skarżącego WSA powinien był rozpoznać skargę i wydać orzeczenie stwierdzające przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Stanowisko skarżącego nie jest trafne. SKarżący zdaje się nie dostrzegać, że rozpoznanie skargi co do meritum jest poprzedzone oceną, czy skarga spełnia wymagania formalne. Dopiero uznanie, że skarga nie ma braków, albo zostały one uzupełnione, uprawnia sąd do merytorycznego rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ WSA stwierdził, że skarżący nie spełnił wymagania formalnego skargi w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 kpa). W takiej sytuacji WSA miał obowiązek odrzucić skargę jako niedopuszczalną, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi sprawiło, że nie podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania przed Urzędem nie była bowiem - i nie mogła być - przedmiotem oceny WSA w postanowieniu odrzucającym skargę. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazano wyżej, niespełnienie przez skarżącego jednego z wymagań formalnych warunkujących dopuszczalność skargi doprowadziło do jej odrzucenia. Brak skutecznie wniesionej skargi uniemożliwiał WSA dokonanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) w oczekiwanym przez skarżącego zakresie, a mianowicie w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Skarżący nie ma też racji twierdząc, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA wskazał bowiem okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, a także wyjaśnił podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, precyzyjnie wskazując, dlaczego uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wreszcie za nietrafny należy uznać zarzut wskazujący na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a. Z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Taki stan w niniejszej sprawie nie wystąpił. Skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zgodnie z art. 244 § 2 p.p.s.a. ustanowienie rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo to wygasło lub zostało wypowiedziane. Wobec tego twierdzenie skarżącego, że pełnomocnik skarżącego nie był należycie umocowany, nie ma podstaw. Natomiast art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pozbawienie skarżącego możliwości obrony jego praw nastąpiło wskutek wydania zaskarżonego postanowienia na posiedzeniu niejawnym. Stanowisko to jest błędne. Z art. 10 p.p.s.a. wynika, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest m.in. art. 58 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zatem przyjęcie przez WSA takiego trybu procedowania było zgodne z prawem i nie doprowadziło do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ w tej materii właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. PG