II GZ 125/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3347/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3347/15, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że w skardze do WSA [...] - dalej: skarżąca - zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu skarżąca podała, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia i wynikające z tego zamknięcie drogi do podpisania umowy o dofinansowanie, przekreśli możliwość zrealizowania projektu. Środki przeznaczone na ten cel zostaną rozdysponowane pomiędzy innych uczestników znajdujących się na liście rekomendacji. W takiej sytuacji nie będzie ona mogła zrealizować swojego projektu nawet w przypadku uwzględnienia skargi. Zdaniem WSA, skuteczność zaskarżonej decyzji nie stwarza niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja ta nie nakłada bowiem na skarżącą żadnych obowiązków, które podlegałyby realizacji dobrowolnie lub w drodze egzekucji. W związku z tym, brak jest przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu I instancji złożyła [...]. Zaskarżyła to orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu autor zażalenia podkreślił, że wykonania zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. przekreśli możliwość realizowania projektu. Powyższe z tego względu, że środki rozdysponowane na ten cel zostaną przekazane na innych uczestników konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010 s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 360-362, nb 2, 3). Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61). Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Skutków materialnoprawnych, ze względu na zakres i charakter prawny, nie wywołuje decyzja Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych. Decyzja ta bowiem nie podlega wykonaniu. Wykonanie decyzji to doprowadzenie do takiego stanu, który jest zgodny z ustalonym rozstrzygnięciem organu administracji. Nie każda więc decyzja posiada cechę wykonalności. Nie mają jej, co do zasady, decyzje odmowne, a właśnie wstrzymania decyzji o takim charakterze żądała skarżąca (tak: postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., I OZ 1028/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody jest utożsamiana z zagrożeniem dla już istniejącej, aktualnej sytuacji gospodarczej (ekonomicznej) strony postępowania administracyjnego. Trudne do odwrócenia skutki powstają zwykle tam, gdzie po wykonaniu decyzji jest niemożliwy powrót do pierwotnego stanu sprawy np. wskutek nakazanej nią rozbiórki spornego obiektu. W obu sytuacjach chodzi o wyjątkowe zagrożenie odpowiadające istocie szczególnej kategorii ochrony tymczasowej strony postępowania, z których zastosowaniem nie można zwlekać aż do sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Tam natomiast, gdzie ich wzruszenie w postępowaniu sądowym przywraca stan zgodny z prawem bez powyższych zagrożeń, sięganie po środki ochrony tymczasowej jest niedopuszczalne (tak też NSA w postanowieniu z 11 lutego 2005 r., II GZ 6/05). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. W związku z tym brak jest przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i tego wykonania wymagają. Zatem decyzja ta nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może do niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w powyższym przepisie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.